นายไตรสรณ์ ถิรชีวานนท์ นักวิจัยนโยบายด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยในงานวิจัย เรื่อง “กบช. กลไกช่วยคนไทยมีเงินหลังเกษียณ กับความเสี่ยงที่รออยู่” ว่า เมื่อวันที่ 30 มี.ค. 2564 คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติอนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. … โดยหลักการสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ คือ การกำหนดให้แรงงานในระบบที่ยังไม่ได้เป็นสมาชิกของกองทุนสำรองเลี้ยงชีพใด เข้าสู่กองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับที่มีชื่อว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.)
ดังนั้น กลไก กบช. เป็นหนึ่งในความหวังที่จะทำให้ปัญหาบำเหน็จบำนาญไทยที่ยังไม่เพียงพอบรรเทาลง แต่ กบช. นั้นยังไม่ใช่เครื่องมือแก้ปมปัญหาเพื่อการเกษียณอายุของแรงงานนอกระบบที่เป็นปัญหาสำคัญ และยังมีความเสี่ยงจะทำให้ปัญหาดังกล่าวเพิ่มเติมมากขึ้นอีกด้วย ปัญหาบำเหน็จบำนาญของแรงงานนอกระบบที่ยังไม่ถูกแก้ไขเพราะกลไก กบช. ยังไม่ได้ช่วยบรรเทาปัญหาความไม่เพียงพอของรายได้หลังการเกษียณของแรงงานนอกระบบ ที่เป็นปัญหาสำคัญของประเทศไทย
กลไกของกบช. กำหนดดังนี้คือ 1. บังคับให้แรงงานในระบบที่ยังไม่มีกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเข้ามาออมเพิ่มผ่าน กบช. หรือกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และ 2. หากแรงงานในระบบมีกองทุนสำรองเลี้ยงชีพที่อัตราสมทบน้อยกว่าเกณฑ์ที่ กบช. กำหนดจะต้องเข้าร่วม กบช. ด้วยดังนั้นหลักการของกฎเกณฑ์ฉบับใหม่จึงเทียบเท่า การบังคับให้แรงงานในระบบทุกคนต้องมีกองทุนสำรองเลี้ยงชีพตามโครงสร้างที่ กบช. กำหนด โดยที่ยังไม่ได้แก้ไขปัญหาให้กับแรงงานนอกระบบที่มีอยู่เป็นจำนวนมากในปัจจุบัน
ทั้งนี้ กบช. กับความเสี่ยงในการเพิ่มแรงงานนอกระบบ ปัจจุบันน่าจะมีแรงงานในระบบประกันสังคมมาตรา 33 ประมาณ 8 ล้านคน ที่ยังไม่เป็นสมาชิกกองทุนสำรองเลี้ยงชีพใดๆ สำหรับแรงงานกลุ่มนี้ กฎหมายใหม่มีความตั้งใจจะบังคับให้เข้าถึงกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ หรือ กบช. มากขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน กบช. จะเพิ่มต้นทุนของการอยู่ในระบบเช่นเดียวกัน ต้นทุนที่เพิ่มเติมขึ้นนี้อาจจูงใจให้บริษัทเอกชนไม่จดทะเบียนลูกจ้างเข้าระบบ หรืออาจจูงใจให้แรงงานกลุ่มข้างต้นหลบหนีออกไปเป็นแรงงานนอกระบบได้
หากพิจารณาตัวอย่างจากประเทศมาเลเซียที่ใช้ระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับ (The Employees Provident Fund of Malaysia: EPF) ที่ให้ลูกจ้างสมทบในอัตรา 9% และนายจ้างสมทบอัตรา 12-13% นั้น พบว่ากำลังแรงงาน 48.9% เท่านั้นที่สมทบเข้าสู่กองทุน EPF ในขณะที่ 39.2% ของกำลังแรงงานไม่มีการสมทบเงินเข้า EPF เลย แม้การจ้างงานนอกระบบ (informal employment) จะมีสัดส่วนเพียงแค่ 16.73% ของการจ้างงานทั้งหมดเท่านั้น กลไกกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับมีแนวโน้มจะส่งผลให้เกิดการหลบเลี่ยงการจ้างงานออกจากระบบได้
ส่วนระบบบำเหน็จบำนาญภาครัฐในไทยสามารถแบ่งประเภทตามกลุ่มเป้าหมายหลักออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มแรงงานที่อยู่ในระบบประกันสังคมภาคบังคับ ในกลุ่มนี้จะมีประกันสังคมภาคบังคับ (มาตรา 33) และกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเป็นเครื่องมือสนับสนุนรายได้วัยเกษียณ, กลุ่มแรงงานนอกระบบหรือประชากรนอกกำลังแรงงาน เครื่องมือสำหรับประชากรกลุ่มนี้ได้แก่ประกันสังคมภาคสมัครใจ (มาตรา 39/40) และกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และ แรงงานในระบบภาครัฐที่ได้รับสวัสดิการข้าราชการ
นอกจากนั้นประชากรผู้สูงอายุทุกคนที่ไม่ได้รับสวัสดิการข้าราชการ จะได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในลักษณะถ้วนหน้า จากการสำรวจประชากรสูงอายุในประเทศไทย พ.ศ. 2560 สำนักสถิติแห่งชาติพบว่า 34.7% ผู้สูงอายุไทยมีแหล่งรายได้หลักจากบุตร 20% ของผู้สูงอายุไทยมีแหล่งรายได้หลักจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และ 5.9% ของผู้สูงอายุไทยมีแหล่งรายได้หลักจากบำเหน็จ/บำนาญ
เมื่อประเทศไทยอยู่ในภาวะสังคมผู้สูงอายุ ช่องทางรายได้จากบุตรมีแนวโน้มลดลง ระบบบำเหน็จบำนาญ (รวมเบี้ยยังชีพ) จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อผู้สูงอายุไทยจำนวนมากโดยเฉพาะในอนาคตอันใกล้
หากพิจารณาถึงความพอเพียงของรายได้ผู้สูงอายุ กลุ่มผู้สูงอายุที่พึ่งพิงเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นหลักน่าจะมีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ เพราะมูลค่าของเบี้ยยังชีพคิดอยู่ที่ 600-1,000 บาท/เดือน ซึ่งน้อยกว่าเส้นความยากจนซึ่งอยู่ที่ประมาณ 2,600 บาท/เดือน (ข้อมูล ณ ปี 2560) อยู่หลายเท่า กลุ่มที่พึ่งพิงเบี้ยยังชีพโดยเฉพาะกลุ่มแรงงานนอกระบบจึงน่าจะประสบปัญหารายได้หลังการเกษียณไม่เพียงพอเป็นอย่างมาก
จากกลไกข้างต้น กบช. อาจจูงใจให้ลูกจ้างออกนอกระบบมากขึ้น ดังนั้น ภาครัฐควรเพิ่มประสิทธิภาพการตรวจสอบแรงงานในระบบให้มากขึ้น เพื่อลดความเสี่ยงที่แรงงานจะหลีกเลี่ยงออกจากระบบ แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพอาจทำได้ ดังนี้ 1. เชื่อมโยงฐานข้อมูลภาษีเข้ากับฐานข้อมูลต่างๆ ในการตรวจสอบรายได้และระบุลูกจ้างให้ดียิ่งขึ้น
2. อำนวยความสะดวกการจดทะเบียนธุรกิจในลักษณะ one stop service เพิ่มจากปัจจุบัน เช่นการจดทะเบียนพาณิชย์เชื่อมโยงเข้าสู่ข้อมูลของประกันสังคมโดยอัตโนมัติเลยแม้จะไม่มีลูกจ้าง สำนักประกันสังคมจะมีแหล่งข้อมูลในตรวจสอบได้ดีขึ้น อนาคตหากบริษัทมีลูกจ้างให้อำนาจความสะดวกในการลงทะเบียนให้สามารถทำได้ผ่านระบบอินเตอร์เน็ตหรือ อปท.
การเพิ่มประสิทธิภาพเหล่านี้มีเป้าหมายว่าแรงงานทำงานในฐานะลูกจ้างควรจะอยู่ในระบบประกันสังคมทั้งหมด เมื่อประมาณจากแบบสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาส 3 ปีพ.ศ. 2562 มีลูกจ้างเอกชนและผู้รับจ้างทำงานหลายเจ้าอยู่ประมาณ 13.4 ล้านคน ในจำนวนนี้มีเพียง 55.7% หรือประมาณ 7.5 ล้านคนเท่านั้นที่มีประกันสังคม มาตรา 33 อาจอนุมาณได้ว่าช่องว่างการคุ้มครองจากระบบตรวจสอบแรงงานสามารถสูงได้ถึง 7 ล้านคน
ถ้าเริ่มบังคับใช้ กบช. มีความเป็นไปได้ว่าแรงงานกลุ่มนี้จะมีจำนวนเพิ่มขึ้นและลูกจ้างเหล่านี้จะเข้าไม่ถึงสิทธิประโยชน์ประกันสังคมด้านอื่นๆ ไปด้วย การเพิ่มประสิทธิภาพการตรวจสอบจึงจำเป็นอย่างยิ่งในการป้องกันการหลีกหนีประกันสังคมที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต
