ปมร้าวร่างกม.ลูก-กระทบโรดแม็ป?

รายงานพิเศษ

การร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายลูกที่เกิดรอยร้าวระหว่างคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.) กับองค์กรอิสระบางแห่ง โดยเฉพาะคณะกรรมการการเลือกตั้ง(กกต.) เกรงว่าจะขยายวงไปสู่ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.) ที่ไม่เห็นด้วยกับกรธ.ในหลายประเด็น จนนำไปสู่การออกกฎหมายลูกล่าช้าหรือไม่

เนื่องจากหลังกรธ.ส่งร่างกฎหมายลูกให้สนช.พิจารณาแล้ว ตามมาตรา 267 กำหนดว่าเมื่อสนช.พิจารณาเสร็จต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องตรวจสอบว่าตรงตามเจตนารมณ์หรือไม่ ถ้าเห็นว่าไม่ตรง จะส่งคืนให้สนช. เพื่อตั้งกรรมาธิการวิสามัญร่วม 11 คน เพื่อพิจารณา จากนั้นส่งให้สนช.พิจารณาต่อไป

มีความเห็นจากนักวิชาการและกรรมาธิการ(กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ ดังนี้

พนัส ทัศนียานนท์

อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์

เมื่อกรธ.กับองค์กรอิสระมีความเห็นไม่ตรงกัน เกิดการขัดแย้ง แน่นอนว่าการยกร่างกฎหมายลูกจะต้องล่าช้าตามไปด้วย

แต่ไม่ว่ากรธ.หรือองค์กรอิสระจะเห็นต่างกันอย่างไร ท้ายสุดแล้วสนช.คือด่านสุดท้ายที่จะพิจารณา โดยมีคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) เป็นคนกำกับและตัดสินใจว่าจะให้สิ่งที่เขียนนั้นออกไปทางไหน สนช.ก็ต้องสนองไปในทางนั้นไม่ทางตรงก็ทางอ้อมแน่นอน

การที่มีสนช.เป็นสภาเดียวที่พิจารณาตรากฎหมายนั้นจะทำสำเร็จได้ช้าหรือเร็วขึ้นอยู่กับกระบวนการของสนช.เอง และเมื่อทำกฎหมายลูกเสร็จต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดูว่าตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ หน่วยงานนั้นๆ ทั้งกกต.และกรธ.ต้องยึดหลักการของตัวเองตามกรอบรัฐธรรมนูญ

ขั้นตอนนี้จึงเป็นเหตุที่การยกร่างจะช้าลง เพราะจะต้องมีการขอ แปรญัตติในชั้นกรรมาธิการ เพื่อยืนยันในสิ่งที่หน่วยงานตัวเองเห็นชอบ ส่วนจะปรับเปลี่ยนอย่างไรไม่มีใครเขาเปิดเผยให้ทราบในตอนนี้

แต่มั่นใจว่ากรธ.และรัฐบาลน่าจะพอทราบ เพราะทั้งนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรธ. และนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เขาถึงกัน มีอะไรก็ต้องหารือกันอยู่แล้ว

การยกร่างกฎหมายลูกนั้นไม่ยาก แต่อยู่ที่การแสดงความเห็นของแต่ละฝ่ายที่ยืนยันในสิ่งที่ตัวเองคิด เมื่อไปถึงขั้นตั้งกรรมาธิการแปรญัตติ ซึ่งไม่ได้ระบุเวลาว่าจะต้องทำให้เสร็จภายในเวลาเท่าไหร่ จะเป็นช่องที่แต่ละฝ่ายจะดึงจะยื้อกันเพื่อให้เป็นไปตามสิ่งที่ต้องการ ก็จะทำให้เสียเวลามากขึ้น มีการต่อรองกันระหว่างผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียกันเกิดขึ้น

ส่วนจะช้าหรือเร็วก็อย่างที่บอกว่าขึ้นอยู่กับผู้กุมอำนาจว่าต้องการจะทำให้เสร็จช้าหรือเร็ว และต้องการให้นโยบายออกมาเป็นอย่างไร

คนสุดท้ายที่จะสรุปคือคสช. ถ้าไม่อยากให้เสร็จเร็วก็มีเหตุผลมารองรับได้อยู่แล้ว ทั้งเรื่องเศรษฐกิจ ความไม่สงบ ปัจจัยจากภายนอก เป็นต้น

ส่วนข้อกังวลว่าถ้าล่าช้าแล้วจะกระทบโรดแม็ปเลือกตั้งปลายปี 2560 หรือไม่ เรื่องนี้เขาจะประกาศอย่างไรก็ได้เพราะเป็นแค่หลักการ ซึ่งไม่มีอะไรตายตัวขึ้นอยู่กับเงื่อนไขและตัวแปรที่คสช.ต้องการจะให้ไปสู่ผลนั้น เพราะเขาคือรัฏฐาธิปัตย์

ดังนั้น คงไม่มีอะไรจะแนะนำทางออกหากเกิดปัญหาขึ้น เพราะอย่างที่เคยพูดมาตั้งแต่ต้นว่าท้ายสุดแล้ว คนที่จะสรุปทุกอย่างคือคสช.

พล.อ.เอกชัย ศรีวิลาศ

ผอ.สำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาล สถาบันพระปกเกล้า

การผ่านร่างกฎหมายลูกสำคัญ ทั้งกฎหมายพรรค การเมือง กฎหมายว่าด้วยการได้มาซึ่งส.ส. และส.ว. กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง และองค์กรอิสระที่จะต้องออก ให้ทันก่อนการเลือกตั้ง ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมีคุยกันอยู่แล้ว ก่อนส่งให้สนช.พิจารณา

ถ้าคิดว่าจะผ่านกฎหมายฉบับใดออกมา โดยไม่รับฟังเสียงใดๆ ทั้งสิ้น แล้วมีผลเสียจะรับผิดชอบสิ่งที่เกิดขึ้นในอนาคตหรือไม่ ดังนั้นขอให้ไปคุยกันให้เรียบร้อย ก็น่าจะออกมาด้วยดี

ประเด็นเรื่องการเซ็ตซีโร่ ที่ดูเหมือนว่าจะมีการปรับโครงสร้างของกกต. มีแนวคิดมาตั้งแต่สมัยที่ตนเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.) แล้ว ซึ่งหากมีการเซ็ตซีโร่จริงๆ จะทำเป็นส่วนๆ ไม่ได้ ต้องทำทั้งระบบ เพื่อปรับโครงสร้างใหม่

อยากให้มองว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาจากระบบโครงสร้าง หรือปัญหาจากตัวบุคคล หากมีปัญหาเรื่องโครงสร้างให้ปรับโครงสร้าง อาทิ กกต.จังหวัด ต้องมองว่ามีผลดีและผลเสียอย่างไร แล้วลองเอามาเปรียบเทียบกัน

ต้องยอมรับว่าทุกวันนี้องค์กรอิสระก็มีปัญหา แต่มีการละเว้นปรับแก้คุณสมบัติเพียงบางองค์กรเท่านั้น ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องมากนัก

ขณะเดียวกันเห็นด้วยกับพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ว่าอย่าเพิ่งมาเถียงกันใน ตอนนี้ จะทำให้ประชาชนเกิดความสับสน เพราะเวลาจะมีการปรับแก้อะไรก็ไม่ ฟังเสียงประชาชนอยู่แล้ว ถ้ายิ่งมีความขัดแย้งอย่างนี้ประชาชนจะเกิดความสับสนเพิ่มขึ้น

ขอยกผลงานทางวิชาการต่างประเทศที่ล้วนมีข้อสรุปตรงกันทั้งอเมริกา และเยอรมนี หรือประเทศในกลุ่มตะวันตก วิจัยว่าไม่มีอะไรที่สมบูรณ์ตามแบบแผนหมด เพราะเมืองต้นแบบประชาธิปไตยยังไม่สมบูรณ์เลย

ดังนั้นประเทศไทยอาจจะไม่สมบูรณ์ก็ได้ จะต้องเป็นประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่สอดคล้องกับบริบทกับสังคม และวัฒนธรรมบ้านเรา

แต่มั่นใจว่ากระบวนการร่างกฎหมายลูกจะทันตามกรอบของโรดแม็ปแน่นอน

ประสพสุข บุญเดช

อดีตกมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ

ปัญหาความขัดแย้งระหว่างกรธ.กับองค์กรอิสระบางองค์กรที่ความเห็นยังขัดกันอยู่นั้นไม่เห็นมีอะไร เพราะกรธ.เป็นใหญ่อยู่แล้ว เขาเป็นผู้ร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระเพียงแต่เสนอความเห็นไป คนที่จะเอาด้วยหรือไม่เอาด้วยอยู่ที่กรธ.จะพิจารณา

และเมื่อกรธ.ร่างกฎหมายเสร็จแล้วยังต้องผ่านสนช.พิจารณาอีก ดังนั้นการมาเถียงกันก็ไม่ได้ประโยชน์อะไร

การให้ความเห็นอย่างไรก็ให้ได้ แต่พอไปถึงสนช. เขาแก้ได้ อยู่แล้ว เพราะเป็นอำนาจของเขา ซึ่งไม่คิดว่าจะมีความล้าช้าอะไร เพราะสนช.มีเวลาที่ต้องทำให้เสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด อยู่แล้ว

ประเด็นที่ถกเถียงกันวันนี้คือเรื่องกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งต้องมีคุณสมบัติอย่างไร เช่นคุณสมบัติสูงกว่าเดิม โดยหลักการทั่วไปและทั่วโลกก็ต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ขัดรัฐธรรมนูญ จะไม่ยอมก็ไม่ได้ เช่นเขากำหนดคุณสมบัติว่าต้องจบปริญญาโท ก็ต้องปริญญาโท จะแย้งว่าขอแค่ปริญญาตรีได้อย่างไร เพราะรัฐธรรมนูญได้ผ่านประชามติแล้ว จะไปแก้อะไรได้ เถียงกันไปก็ไม่มีประโยชน์

ส่วนว่าหากสนช.ตั้งกรรมาธิการวิสามัญ พิจารณาแล้วยังเห็นไม่ตรงกันอีก แล้วจะส่งกลับมาให้กรธ.ร่างใหม่อีกคิดว่าก็จะยุ่งกันใหญ่ จึงเชื่อว่าไม่น่าจะมีปัญหานั้นเกิดขึ้น เพราะกรรมาธิการวิสามัญฯ ก็ต้องพูดกันด้วยเหตุด้วยผล และ เอาประโยชน์ประเทศเป็นหลัก และเชื่อว่าการพิจารณา ของสนช.จะไม่กระทบกับโรดแม็ปการเลือกตั้ง เพราะสนช.ต้องทำตามกำหนดเวลาอยู่แล้ว และคิดว่าไม่ล่าช้า เพราะหากทำไม่ทันก็ประชุมเพิ่มอีก 2-4 วันก็ทันอยู่แล้ว ไม่เห็นมีปัญหาอะไรเลย

หากเกิดปัญหาความล่าช้าคิดว่าทางที่ดี คือผู้เกี่ยวข้องไม่ต้องพูดอะไร พูดไปก็ไม่มีประโยชน์ และปัญหาอยู่ที่สนช. ว่าจะตัดสินใจอย่างไร จะทะเลาะกันให้มีปัญหาทำไม

กรณีที่กกต.บางคนออกมาแสดงความเห็นแย้งกับกรธ. อาจ มองได้ว่าเกิดปัญหานั้น คิดว่ากกต.เขาคงไม่พอใจและเห็นว่าคุณสมบัติไม่ควรจะเป็นอย่างนั้น จึงเห็นว่ากกต.ควรหยุดได้แล้ว เพราะได้แสดงจุดยืนแล้วว่าเห็นอย่างไร และทุกอย่างอยู่ที่การพิจารณาของสนช.

ส่วนข้อกังวลว่าในช่วงพิจารณาของสนช.อาจมีการแทรกแซงจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในกฎหมายนั้น ก็คงมีบ้าง แต่ต้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ไม่ใช่ทำคนเดียว ควรให้คนอื่นทำบ้าง และควรฟังความเห็นของคนอื่นบ้าง ปัญหาก็ไม่เกิด

สมชาย ปรีชาศิลปกุล

หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย อาจารย์คณะนิติศาสตร์ ม.เชียงใหม่

หากร่างพ.ร.บ.รัฐธรรมนูญของกรธ.มีเนื้อหาที่กระทบกับองค์กรอิสระหลายๆ หน่วย ดังนั้นหากสมาชิกสนช. จะพิจารณาแล้วส่งต่อให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง พิจารณาและตรวจสอบว่าร่างกฎหมายดังกล่าวตรงตามเจตนารมณ์หรือไม่นั้น

โอกาสที่ร่างกฎหมายลูกจะถูกตีกลับมายัง สนช.เพื่อตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญร่วมรวม 11 คน เพื่อพิจารณาร่างกฎหมายลูกต่อตามมาตรา 267 ก็มีโอกาสเกิดขึ้นได้ แต่คงเป็นไปได้น้อยมาก เพราะเท่าที่ กรธ.ระบุถึงคุณสมบัติของผู้ที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระนั้น เชื่อว่ามีบุคคลเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่จะไม่เข้าข่ายตามคุณสมบัติที่ กรธ.กำหนด

นอกเสียจากว่าจะมีการเซ็ตซีโร่องค์กรอิสระใหม่ทั้งหมดตามที่มีหลายฝ่ายเสนอมาก่อนหน้านี้ ซึ่งจะกระทบกับองค์กรอิสระทั้งหมด ตรงนี้ก็เป็นอีกประเด็นหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม จากเจตจำนงของ กรธ.ในเรื่องการกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระนั้น เท่าที่ดูน่าจะต้องการให้เป็นบุคคลที่มาจากฝ่ายตุลาการเป็นส่วนใหญ่ เพื่อดูแลอำนาจใน ส่วนนี้

ทั้งนี้ ไม่แน่ใจว่าร่างรัฐธรรมนูญกำหนดขั้นตอนไว้อย่างไรในกรณีที่ สนช.ตีตกร่างอีก แล้วจะต้องจัดทำร่างกฎหมายลูกใหม่หรือไม่ แล้วใครหรือหน่วยงานใดจะต้องเป็นฝ่ายจัดทำร่าง

ส่วนตัวมองว่าการเขียนกฎหมายลูกไม่ควรสร้างปัญหาใหญ่โต ตราบใดที่ไม่เกิดเหตุการณ์เซ็ตซีโร่องค์กรอิสระทุกองค์กร

อย่างไรก็ตาม ปัญหาความเห็นไม่ตรงกันเหล่านี้ มองว่าไม่น่ากระทบกับโรดแม็ปที่รัฐบาลวางไว้ เพราะรัฐบาลโดยเฉพาะ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบ แห่งชาติ(คสช.) ยืนยันมาโดยตลอดว่าจะต้องมีการเลือกตั้งในช่วง ปลายปี 2560

หากการเลือกตั้งไม่เกิดขึ้นตามที่รัฐบาลประกาศไว้ ควรจะต้องเกิดมาจากเหตุที่มีความใหญ่หลวงจริงๆ ไม่เช่นนั้นรัฐบาลจะต้องเป็นฝ่าย แบกรับภาระความเสี่ยงนี้