คอลัมน์ รายงานพิเศษ
ตกเป็นประเด็นวิพากษ์วิจารณ์อีกเมื่อ ร.อ.ทินพันธุ์ นาคะตะ ประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ทำหนังสือถึง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ขอให้ใช้ มาตรา 44 ออกกฎหมายเกี่ยวกับ การปฏิรูป 36 ฉบับ โดยอ้างว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) อาจทำงานไม่ทัน
นักวิชาการ อดีตสภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.)มีความเห็น ดังนี้
วิชา มหาคุณ
คณบดีนิติศาสตร์ ม.รังสิต
การใช้มาตรา 44 รู้กันอยู่ว่าเป็นการใช้ในข้อยกเว้นกรณีที่มีความจำเป็นจริงๆ ในช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน และเมื่อมีรัฐธรรมนูญแล้วมีการยกเว้นให้ใช้ได้ตามอำนาจคสช.ที่มีอยู่เพื่อความสงบเรียบร้อยหรืออะไรก็ตาม แต่หากจะใช้ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ
การออกกฎหมายเป็นหน้าที่ของสนช. และตามกระบวนการคือต้องรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน เป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดไว้เป็นพิเศษ จริงอยู่ที่อาจทำให้ระยะเวลายืดออกไป แต่เพื่อความรอบคอบ ลดความกดดันที่มีผลกระทบต่อประชาชนส่วนรวม สังคม ควรพิจารณาเป็นฉบับๆ ไป ไม่ใช่แบบรวมหมู่ 36 ฉบับ อย่างนั้น
หัวหน้าคสช.ควรพิจารณาดูว่าฉบับไหนที่จำเป็นจริงๆ หรือมีผล กระทบอย่างใหญ่หลวง ควรเลือกทำ ไม่ควรเหมารวม เพราะต้องมีคณะกรรมการปฏิรูปแห่งชาติออกมาอยู่แล้ว ใครมีหน้าที่อะไรก็ว่ากันไป
ในอดีตเคยมีรัฐบาลในช่วงเวลาพิเศษ ซึ่งเวลาหนึ่งปีออกกฎหมายได้หลายฉบับ พอถึงเวลาใกล้จะเลือกตั้งก็หยุดออกกฎหมาย เพื่อให้ผู้ที่มีอำนาจต่อไปตามรัฐธรรมนูญดำเนินการ
สปท.ออกมาเร่งตอนนี้คงเพราะอาจจะต้องการผลงาน เพราะถ้าออกมาเป็นกฎหมายจะสามารถชี้ได้ว่านี่เป็นผลงานสปท. หรือสปท.อาจจะเป็นห่วง ก็ต้องให้เหตุผลในแต่ละฉบับ
หากนายกฯ รับลูกขึ้นมาจริงๆ นายกฯ ต้องเป็นคนรับผิดชอบ ไม่ใช่สปท.หรือสนช. เพราะการใช้มาตรา 44 ทุกครั้งเป็นอำนาจของ หัวหน้าคสช. แต่ถ้านายกฯ อยากให้รอบคอบ มีการพิจารณาโดยตระหนักว่าแต่ละฝ่ายมีความคิดเห็นอย่างไรก็นำเข้าสู่สภา หากสภานี้ทำงานไม่ทันก็ให้สภาใหม่ทำ
แน่นอนว่าการปฏิรูปจะสำเร็จไม่ได้ขึ้นอยู่กับการออกกฎหมายเพียงอย่างเดียว กฎหมายไม่ได้เป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนกลไกทุกอย่างของบ้านเมือง การขับเคลื่อนต้องอาศัยเจตนารมณ์ของประชาชน ความร่วมมือร่วมแรงร่วมใจ
การเปลี่ยนแปลงใหญ่ๆ อะไรก็ตามต้องอาศัยสังคม กระบวนการในความร่วมมือ ถึงกฎหมายออกมาแล้วเขาไม่ปฏิบัติตาม ไม่สนใจ การเปลี่ยนแปลงนั้นก็เป็นไปไม่ได้
มีกฎหมายอีกมากที่ออกมาแล้วไม่ได้ผล เพราะนึกถึงแต่เรื่องกฎหมายอย่างเดียวโดยไม่ได้คิดถึงจิตสำนึก ความร่วมมือ การรณรงค์ประชาสัมพันธ์ เช่น กฎหมายที่ปฏิรูปสำเร็จอย่างเรื่องการห้ามสูบบุหรี่ในที่สาธารณะสำเร็จเพราะการรณรงค์ การประชาสัมพันธ์ ความกลัว การเข้าถึงคนทุกบ้าน ทุกครอบครัว เดี๋ยวนี้คนสูบกันเฉพาะในที่ที่จัดให้สูบได้เท่านั้น
นี่คือตัวอย่างความสำเร็จในการออกกฎหมาย
ทิวา การกระสัง
อดีตสปช.บุรีรัมย์
กรอบปฏิรูปกำหนด 5 ปี 10 ปี 15 ปี 20 ปี จึงไม่มีความจำเป็นอะไร ต้องใช้มาตรา 44 เพราะใช้หน่วยราชการทำอยู่แล้ว
และการใช้มาตรา 44 เป็นอำนาจฝ่ายบริหาร ไม่ใช่ฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะหลักการออกกฎหมายตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดว่าการออกกฎหมายใดต้องถามประชาชนก่อน และเมื่อกฎหมายมีผลบังคับใช้แล้ว รัฐต้องถามประชาชนอีกครั้ง
ในมาตรา 44 ให้ใช้ในกรณีที่จำเป็นเท่านั้น เพราะการตรากฎหมายเป็นเรื่องสำคัญที่ใช้กับประชาชนทั่วไป
การเสนอให้นายกฯ ใช้มาตรา 44 ออกกฎหมายซึ่งเป็นเรื่องของฝ่ายนิติบัญญัติจึงไม่เห็นด้วย และอาจขัดรัฐธรรมนูญด้วย
อีกอย่างการปฏิรูปต้องใช้เวลา 20 ปี ไม่ใช่เกิดขึ้นได้ใน 1 วัน เมื่อรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้แล้วการจะเสนออะไรที่ขัดกันก็ดูกระไรอยู่ ประธานสปท.เสนอได้ แต่การเสนอนั้นต้องดูด้วยว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
หากนายกฯ ทำตามข้อเสนอ อาจจะมีคนไปร้องว่าการตรากฎหมายโดยใช้มาตรา 44 ขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 77 สิ่งที่เกิดขึ้นใช้บังคับไม่ได้ หรืออาจใช้ได้แต่ในอนาคตอาจจะถูกยกเลิกโดยศาลเพราะที่มา มาโดยไม่ชอบ
ดังนั้นควรให้สนช.ทำ และรัฐบาลต้องทำตามรัฐธรรมนูญ จะใจร้อนอะไรนักหนา การออกกฎหมายต้องรอบคอบ ไม่ใช่ออกแล้วทำให้ประชาชนเดือดร้อน เพราะการออกกฎหมายมากเกินไปแต่ใช้ไม่ได้แสดงว่าล้มเหลว จึงควรออกเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
ที่สปท.อ้างว่าหากดำเนินการตามขั้นตอนปกติ กฎหมายจะบังคับใช้ไม่ทันปี 2560 เพราะสนช.มีงานล้นมือ เห็นว่ากรอบการปฏิรูปไม่ได้บังคับว่าถ้าไม่ออกเป็นกฎหมายแล้วกรอบปฏิรูปจะตกไป เพราะรัฐบาลประกาศแล้วว่าต้องรอพ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และพ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ
ดังนั้นไม่ใช่ว่าสปท.ส่งไปแล้วรัฐบาลต้องเอาทุกอย่าง รัฐบาลต้องพิจารณาว่าควรทำอะไร หรือจำเป็นต้องทำอะไรก่อน ถ้าเห็นด้วยก็ส่งสนช. กฎหมาย 1 ฉบับเชื่อว่าสนช.พิจารณาไม่เกิน 3 เดือน ดังนั้นเวลา 1 ปี อย่างไรก็ทัน
และเราไม่รู้ว่าสนช.จะหมดวาระเมื่อไหร่ เนื่องจากยังไม่รู้ว่าจะมีการเลือกตั้งเมื่อไหร่ ถ้าสนช.เหลือวาระอีก 1 เดือนก็ไปอย่าง
ที่ผ่านมาสนช.ออกกฎหมายหลายร้อยฉบับ เวลาที่เหลือทำไมจะทำไม่ได้
กฎหมายถ้าดี วันเดียวก็ออกได้แล้ว โดยผ่าน 3 วาระรวด ไปดูถูกสนช.ได้อย่างไร สนช.มีผลงานมากกว่าสภาที่มาจากการเลือกตั้งเสียอีก จึงควรให้ออกกฎหมายตามปกติจะดีกว่า
หรือเป็นเพราะ สปท.ใกล้หมดวาระแล้วถึงเร่งให้ออกกฎหมาย เพื่อที่จะให้มีผลงานหรือไม่ แล้วทำไมไม่ส่ง มาส่งก่อนที่จะหมดเวลาของตัวเอง
นอกจากนี้ เรื่องการปฏิรูปควรรอให้มีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปแห่งชาติตามรัฐธรรมนูญกำหนดก่อน เพราะควรให้คณะกรรมการชุดนี้กลั่นกรอง กฎหมายใดก็ตามที่เกี่ยวกับการปฏิรูปต้องผ่านคณะนี้ จะใช้มาตรา 44 ไม่ได้
การปฏิรูปจะสำเร็จได้ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับการออกกฎหมายอย่างเดียว เพราะการปฏิรูปเป็นเรื่องของคนทั้งหมด เหมือนขับรถ แต่ไม่มีผู้โดยสาร ถือว่าไม่สำเร็จ การปฏิรูปไม่ใช้คำว่าเสร็จ ต้องใช้ คำว่าสำเร็จ ทั้งคนดำเนินการและคนที่ถูกดำเนินการต้องเห็นด้วย
ดังนั้นจะทำกฎหมายอะไรออกมาต้องถามประชาชนตามมาตรา 77 และนายกฯ ตั้งคณะกรรมการมาหลายชุด ต้องทำตามนั้น ไม่อย่างนั้นเท่ากับไม่ให้ความสำคัญกับคณะกรรมการที่ท่านตั้งขึ้น
จึงคิดว่าท่านคงไม่ใช้มาตรา 44 ออกกฎหมายปฏิรูป
ชำนาญ จันทร์เรือง
นักกฎหมายมหาชน
สปท.ไม่ควรเสนออย่างนั้น เพราะสปท.เป็นเหมือนสภาวิชาการ มีหน้าที่เสนอแนวทางวิชาการในเรื่องต่างๆ แต่การเสนอให้ใช้มาตรา 44 ซึ่งไม่ใช่เรื่อง ไม่ใช่อำนาจหน้าที่ หากต้องการเสนอกฎหมายควรผ่านมาตามขั้นตอน ครม. สนช.
อย่างนั้นเรียกว่าจัดการงานนอกสั่ง และสปท.จะครบวาระอยู่แล้วเหลืออีกไม่กี่วันเท่านั้น จะไม่ยิ่งยุ่งไปใหญ่หรือ เชื่อว่านายกฯ คงไม่เอาด้วย
สปท.ออกมาเสนออย่างนี้คงต้องการมีผลงานก่อนทิ้งทวน เพราะยังไม่เห็นผลงานอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน อย่างเสนอกฎหมายควบคุมสื่อก็ไม่ใช่เรื่อง เชื่อว่าประธานสปท.เองคงไม่เท่าไหร่แต่สมาชิก สปท.คงหวังที่จะมีตำแหน่งต่อไปในคราวหน้า ส.ว. องค์กรอิสระ ก็ยังอยู่ คงขอให้ชื่อได้ติดโผบ้าง แต่ไม่ได้สร้างสรรค์ต่อประเทศ ชาติเลย
การเสนอให้ใช้มาตรา 44 ยังสวนทางกับรัฐธรรมนูญ เพราะเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว ปกติต้องใช้มาตรา 44 ให้น้อยที่สุด ส่วนตัวไม่ได้เห็นด้วยกับการใช้มาตรา 44 แต่เท่าที่เห็นนายกฯ ในช่วงหลังก็ไม่ค่อยได้ใช้อยู่แล้วคงระมัดระวังอยู่
แต่ต้องไม่ลืมว่าแม้รัฐธรรมนูญจะคุ้มครองมาตรา 44 ก็ถูก รื้อได้ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ไม่ได้คงทนถาวรตลอดไป ขอพยากรณ์ไว้ก่อนเลยว่าจะถูกฉีกได้สองวิธีการ คือโดยทหาร กับโดยประชาชน
ส่วนที่อ้างว่าสนช.งานล้นมือ อาจทำให้การออกกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปล่าช้านั้นฟังไม่ขึ้น ถ้าช้าก็เพราะสปท.จะหมดวาระอยู่แล้ว ไม่ได้เกี่ยวกับชาติบ้านเมืองแต่อย่างใด
แต่สนช.ยังมีเวลาอยู่จนกว่าจะเลือกตั้ง จนกว่าจะมีสภาใหม่ งานสนช.ไม่เห็นล้นอะไร บางวันผ่านกฎหมาย 3 วาระรวดก็ยังมี ดังนั้นถ้าสนช.จะทำเองก็ทำได้อยู่แล้ว หรือถ้าจะรอคณะกรรมการปฏิรูปแห่งชาติ หรือรอรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งโดยรัฐธรรมนูญที่ถูกต้องดีกว่า
กฎหมายบางเรื่องไม่จำเป็นต้องรีบ บางเรื่องต้องใช้ความรอบคอบ ต้องใช้ผลกระทบของคนจำนวนมาก ซึ่งมาตรา 77 ระบุไว้อยู่แล้วในเรื่องการออกกฎหมายให้สอบถามประชาชน และการปฏิรูปโดยการออกกฎหมายนั้นทำอะไรไม่ได้ คนไปติดมายาคติว่าต้องใช้กฎหมายทำนั่นทำนี่
เล่าจื๊อยังเคยบอกไว้ว่ามีกฎหมายมากไม่ใช่ดี ยิ่งมีกฎหมายมากยิ่งทำงานไม่ได้ ยิ่งยุ่งยาก
อรรถสิทธิ์ พานแก้ว
รัฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
ข้อดีของข้อเสนอดังกล่าวพอมีอยู่บ้างคือ ความรวดเร็ว ความต่อเนื่องในภาพรวมที่จะทำให้การปฏิรูปแต่ละด้านมีความเชื่อมโยงกัน กฎหมายในแต่ละด้านจะสามารถขับเคลื่อนไปพร้อมกันได้ ตามความต้องการ
แต่ที่ต้องตั้งข้อสังเกตคือ ผล กระทบที่ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้จากการออกกฎหมาย อาจกินความในวงกว้าง ที่ประชาชนบางส่วนหรือจำนวนมากอาจต้องโดนไปด้วย และอาจกระทบต่อเป้าหมายของการปฏิรูปในที่สุด
อีกทั้งยังอาจมองได้ว่า แนวทางการผลักการออกกฎหมายของสปท. ด้วยวิธีพิเศษ ผ่านการใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งคสช. บังคับให้แผนการปฏิรูป 36 ด้าน เป็นกฎหมายทันทีนั้น ขัดต่อมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ หรือไม่
เพราะเนื้อหาระบุอย่างชัดเจนว่า ก่อนการออกกฎหมายทุกครั้ง หน่วยงานเจ้าภาพที่เสนอกฎหมายให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณา ต้องรับฟังความเห็นจากประชาชน หรือ ผู้มีส่วนได้เสีย ที่อาจได้รับผลกระทบ ก่อนทุกครั้ง
ที่ผ่านมา ครม.ออกมติกำหนดแนวทางอย่างชัดเจน ด้านสนช.ก็วางขั้นตอนรับผิดชอบกระบวนการในส่วนนี้ไว้อย่างครอบคลุม
แม้สปท.จะอ้างว่า บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ยังให้อำนาจมาตรา 44 ไว้ ทำให้อาจพออนุโลม มาตรา 77 ได้ แต่ส่วนตัวไม่เห็นด้วยกับวิธีการ เนื่องจากหากใช้วิธีพิเศษจะทำให้ละเลยประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ หากบังคับใช้ออกมาแล้ว มีปัญหาอย่างกว้างขวางจะทำอย่างไร ต้องยกเลิกใช่หรือไม่
หากต้องยกเลิก หรือปรับแก้ หมายความว่า ความรวดเร็วที่ต้องการให้เกิดการปฏิรูปนั้น ไม่เกิดผล สุดท้ายต้องมีการทบทวนอีกอยู่ดี
ส่วนข้ออ้างว่า ภาระการออกกฎหมายของสนช.มีมาก จึงต้องใช้วิธีพิเศษเพื่อแบ่งเบา ก็ต้องทบทวนดูว่า ตลอด 3 ปีที่ผ่านมา สนช.ออกกฎหมายไปแล้วกี่ร้อยฉบับ
กระบวนการของสนช.ก็ไม่ได้มีหลายขั้นตอนเหมือนกับระบอบรัฐสภาตามปกติ ที่เมื่อผ่านความเห็นชอบจากส.ส.แล้ว ต้องผ่านการกลั่นกรองจากส.ว.อีกชั้นหนึ่ง เรื่องเวลาการออกกฎหมาย จึงไม่น่าเป็นปัญหา
กระบวนการปฏิรูปเพื่อให้บ้านเมืองดีกว่าที่ผ่านมา มีความจำเป็นแต่กระบวนการนั้น ควรยึดไปตามปกติ รับฟังความเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียให้รอบด้าน ก่อนส่งให้สนช.พิจารณา
ระหว่างนั้น จะมีเสียงสะท้อนจากภาคส่วนอื่นให้สนช.รับฟังกระแสสังคม ก่อน ตัดสินใจออกเป็นกฎหมายได้อีก ทำให้กฎหมายการปฏิรูปที่ออกมาในชั้นสุดท้ายนั้น ครอบคลุมรอบคอบเกิดประโยชน์ตามเป้าหมายที่ต้องการ
