คอลัมน์ รายงานพิเศษ : หนุน-ค้านให้อำนาจสตง.สอบ"ปปช."

คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.)กำหนดในมาตรา 7 วรรคสามของร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่องการให้อำนาจ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน(สตง.)ไต่สวนเจ้าหน้าที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.)ที่กระทำทุจริต แต่กรรมาธิการ(กมธ.)ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ตัดประเด็นนี้ทิ้ง

ขณะที่ป.ป.ช.ก็ไม่เห็นด้วยที่ให้อำนาจผู้ว่าฯ สตง. ก้าวล่วงการทำงานดังกล่าว จนเกิดข้อถกเถียงตามมา

1.เฉลิมศักดิ์ จันทรทิม

อดีตเลขาธิการสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน

ตามหลักการอำนาจหน้าที่ของ สตง. คือ ตรวจสอบวินัยการเงินการคลัง การใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน ไม่เน้นเรื่องทุจริต แต่หากสตง.ตรวจพบก็ส่งเรื่องให้ป.ป.ช.ดำเนินการ

ประเด็นเนื้อหาในร่างพ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน มาตรา 7 วรรคสาม ว่าด้วยอำนาจของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน มีอำนาจไต่สวนเบื้องต้นเจ้าหน้าที่ป.ป.ช. หากพบการทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งราชการนั้น

เข้าใจเจตนารมณ์ของกรธ.ที่ร่างเนื้อหามาตรานี้ขึ้นมา เพื่อต้องการให้มีการถ่วงดุลหน่วยงานสูงสุดด้านการตรวจสอบ ทุจริตอย่างป.ป.ช. เหมือนอย่าง สตง.เอง แม้ทำหน้าที่ด้านการตรวจสอบบัญชีหน่วยงานภาครัฐทั้งหมดได้ แต่มีกรมบัญชีกลางมาทำหน้าที่ถ่วงดุล

คำถามที่ตามมาคือ ทำไมจึงให้สตง.ตรวจสอบเฉพาะ เจ้าหน้าที่ป.ป.ช. ทำไมจึงไม่ให้ตรวจสอบเจ้าหน้าที่ขององค์กรอิสระอื่นด้วย เพื่อให้อำนาจหน้าที่การตรวจสอบเป็นบรรทัดฐานเดียวกัน

ส่วนการชี้แจงจากกมธ.เสียงข้างมากสนช.ที่ตัดเนื้อหามาตรา 7 วรรคสาม ออกทั้งหมด โดยระบุว่า มีกลไกการตรวจสอบป.ป.ช. โดยผู้ตรวจการแผ่นดินอยู่แล้วนั้น

ในมุมของผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจแค่พิจารณาคำร้องและหลักฐานเบื้องต้นเท่านั้น ไม่มีอำนาจไต่สวนเบื้องต้น แบบที่กำหนดไว้ในมาตรา 7 วรรคสาม

หากมีคำร้องเกี่ยวกับการทุจริตของเจ้าหน้าที่ป.ป.ช. ผู้ตรวจการแผ่นดินมีหน้าที่เพียงพิจารณาว่า ไม่เลื่อนลอยหรือไม่เท่านั้น หากมีมูลจึงจะส่งเรื่องให้ป.ป.ช.พิจารณาต่อไป

ถ้าต้องการจะวางหลักการถ่วงดุลกับป.ป.ช. เพื่อปิดช่องการช่วยเหลือกันระหว่างเจ้าหน้าที่ป.ป.ช.เอง หากมีการทุจริต โดยใช้สตง.นั้น มาตราดังกล่าวอาจต้องมีการปรับแก้ แต่ไม่ใช่การตัดทิ้งหมด

การประชุมสนช.ในวันที่ 19 ต.ค. เพื่อพิจารณาร่างพ.ร.ป. ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ในวาระ 2-3 สามารถปรับแก้เนื้อหา เพื่อให้ทั้งกรธ.และสนช. มีจุดยอมรับร่วมกันได้ โดยไม่ต้องเสียเวลาตั้งกมธ.ร่วมคือ

คงมาตรา 7 วรรคสามไว้ แล้วปรับถ้อยคำ การให้อำนาจไต่สวนเบื้องต้นเจ้าหน้าที่ป.ป.ช. ในกรณีทุจริตต่อหน้าที่ เป็น ไต่สวนเบื้องต้น ในกรณีที่มีการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับวินัยการเงินการคลัง การใช้จ่ายงบประมาณ

เพื่อตอบโจทย์การถ่วงดุล และเชื่อมโยงกับหลักการของสตง.โดยตรง

2.ยุทธพร อิสรชัย

รองศาสตราจารย์ประจำสาขาวิชา รัฐศาสตร์ ม.สุโขทัยธรรมาธิราช

เห็นด้วยกับกรธ. ที่กำหนดให้อำนาจผู้ว่าฯสตง.ไต่สวนเจ้าหน้าที่ป.ป.ช. ที่กระทำทุจริตได้ เพราะเป็นสิ่งจำเป็นที่องค์กรอิสระด้วยกันจะต้องถูกตรวจสอบ

ก่อนหน้านี้องค์กรอิสระถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าตั้งแต่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา ยังไม่เคยมีบทบัญญัติใด เขียนเรื่องกลไกการตรวจสอบองค์กรอิสระไว้อย่างชัดเจน

แม้จะมีการเขียนให้อำนาจวุฒิสภาตรวจสอบ และถอดถอนองค์กรอิสระได้ แต่กระบวนการของวุฒิสภาต้องใช้คนจำนวนมากในการโหวต เป็นกลไกที่ต้องใช้เวลามาก ทำให้กลไกนั้น ไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง

ขณะเดียวกันองค์กรอิสระกลับทำหน้าที่ตรวจสอบคนอื่น

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะเห็นด้วยกับกรธ. แต่สิ่งสำคัญกว่าการตรวจสอบกันเองขององค์กรอิสระ คือการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบของภาคประชาสังคม องค์กรอิสระต้องไม่มองตัวเองเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ต้องอยู่ในบทบาทการเป็นตัวแทนของประชาชน การยืนอยู่บนอำนาจอธิปไตยฝั่งประชาชน

แต่ที่ผ่านมาองค์กรอิสระคิดว่าตัวเองเป็นส่วนหนึ่งของหน่วยงานรัฐ ทำให้สุดท้ายองค์กรอิสระไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง และไม่ว่าจะออกแบบกลไกแบบใดก็ตาม สุดท้ายถ้าบรรดาองค์กรอิสระยังไม่รู้สึกว่าตัวเองอยู่ฝั่งประชาชน ก็จะไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง

ส่วนเป็นการถ่วงดุลกันได้หรือไม่ แน่นอนว่าช่วยได้อยู่แล้ว แต่การตรวจสอบอาจจะใช้วิธีการตรวจสอบได้หลายรูปแบบ อาจเป็นลักษณะไขว้กัน หมุนเวียนกันไป ถ้าให้อำนาจองค์กรอิสระใดเพียงองค์กรเดียว ตรวจสอบองค์กรอิสระอื่นทั้งหมดอย่างเต็มที่ จะทำให้องค์กรนั้นมีอิทธิพลเหนือองค์กรอื่น ทำให้กลไกเกิดปัญหา

ส่วนประเด็นที่บอกว่าหากตัดมาตราดังกล่าวออกไป แล้วให้ป.ป.ช.ตรวจสอบกันเองจะทำให้ช่วยเหลือกันเองได้หรือไม่นั้น แน่นอนว่ามีโอกาสเป็นไปได้สูง เพราะขนาดทุกวันนี้มีการตรวจสอบข้ามองค์กร ยังมีการช่วยเหลือกันเป็นระบบอุปถัมภ์ซึ่งเรายังเห็นกันอยู่

ขณะที่การตั้งคณะกรรมาธิการ ร่วม 3 ฝ่าย ถ้ามีความเห็นขัดแย้งในประเด็นนี้ ถือเป็นกลไกตามปกติที่เมื่อมีความเห็นแย้งกันของกรรมาธิการ กรธ. และองค์กรที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้น จะต้องตั้งกรรมาธิการร่วมเพื่อพูดคุยปัญหา

แต่กลไกควรต้องเชื่อมโยงภาคประชาสังคมให้มีส่วนร่วมด้วย

3.สมลักษณ์ จัดกระบวนพล

อดีตกรรมการป.ป.ช. อดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา

ตามหลักกฎหมายของสตง.ทำหน้าที่ตรวจสอบเกี่ยวกับการเงิน การงบประมาณแผ่นดิน ไม่เกี่ยวกับเรื่องการตรวจสอบทุจริตเลยแม้แต่น้อย กรรมวิธีในการตรวจสอบก็แตกต่างกัน

ส่วนกรรมการป.ป.ช.มีหน้าที่หลักตามกฎหมายคือการตรวจสอบการทุจริตประพฤติมิชอบโดยตรง มีความชำนาญการเรื่องการสอบทุจริตประพฤติมิชอบมากกว่าสตง.

ดังนั้น จะเอาเรื่องการตรวจสอบทุจริตประพฤติมิชอบไปให้สตง. ก็ผิดเจตนารมณ์ของกฎหมาย จึงควรตัดตรงนี้ออกไป

หากเจ้าหน้าที่ป.ป.ช.ทุจริตคนที่จะไต่สวนคือกรรมการป.ป.ช. ถ้าเป็นเรื่องที่สำคัญจะตั้งกรรมการป.ป.ช.ทั้ง 9 คน เป็นผู้ไต่สวน ลองคิดดูว่ากรรมการ 9 คน ที่มาจากที่ต่างๆ กัน ล้วนเป็นผู้ใหญ่ทั้งนั้น เช่น ผู้พิพากษา หากใครจะมาวิ่งขอคดีย่อมทำได้ยากพอสมควร ผู้ใหญ่ขนาดนี้ย่อมมีความยึดมั่นในการทำหน้าที่ ด้วยความเป็นธรรม ผิดว่าตามผิด

และมีบทบัญญัติในกฎหมายป.ป.ช.อยู่แล้วว่า ถ้ามีการกระทำที่ไม่เที่ยงธรรม ช่วยพวกตัวเอง กำหนดโทษไว้ว่าต้องรับผิดถึงสองเท่า

ส่วนที่อ้างว่าเพื่อเป็นการถ่วงดุลการทำงานนั้น ก็ขัดกันโดยหลักกฎหมายอยู่แล้ว แต่แน่นอนว่าหากเจ้าหน้าที่สตง. ทำผิดเป็นหน้าที่ตามอำนาจของป.ป.ช. หากเอามาปนกันจะเกิดความสับสน

ไม่ใช่พอสตง.ผิดป.ป.ช.สอบ แต่พอ ป.ป.ช.ผิดให้สตง.สอบ จะยิ่งยุ่งกันไปใหญ่ ไม่ควรไม่ไว้ใจกัน เพราะไม่น่ามีปัญหาเรื่องการตรวจสอบและถ่วงดุล

หากเจ้าหน้าที่ป.ป.ช.กระทำผิดก็น่าจะตั้งกรรมการขึ้นไต่สวนความผิดนั้น ต้องไว้ใจและให้เกียรติคณะกรรมการ ซึ่งทุกคนเป็นผู้ใหญ่แล้วทั้งนั้น

ส่วนการตั้งกรรมาธิการร่วม 3 ฝ่ายขึ้นมาพิจารณาเรื่องนี้เป็นทางออกที่ดีที่สุดหรือไม่นั้น สำหรับผู้พิพากษาเวลามีปัญหาตัดสินคดีแล้วมีความเห็นไม่ตรงกัน ก็จะพูดกันด้วยเหตุผล แล้วถ้ายังถกเถียงกันอีกต้องดูหลักกฎหมายและคำพิพากษาศาลฎีกา เพราะต้องมีข้อยุติ ต้องยอมกันฝ่ายหนึ่ง

กรธ.และสนช. ต่างเป็นผู้ใหญ่กันทั้งนั้นก็ต้องมีเหตุมีผล อาจมีถกเถียงกันบ้างในแนวความคิดก็เป็นเบื้องต้น

แต่ในที่สุดคิดว่าน่าจะตกลงกันได้ด้วยเหตุด้วยผล

4.พิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส

อดีตผู้ว่าฯสตง.

มาตรา 7 วรรคสามเป็นเรื่องใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อนในกฎหมายสตง.เดิม และในร่างที่สตง.เสนอก็ไม่มีเรื่องนี้อยู่ ฉะนั้นเรื่องนี้เป็นการริเริ่มของกรธ.ที่มีแนวคิดอยากให้แต่ละองค์กรอิสระมีลักษณะที่ถ่วงดุลซึ่งกันและกัน

จะเห็นได้จากพ.ร.ป.ว่าด้วยสตง.มีหน่วยงานอื่นที่เข้ามาตรวจสอบการทำงานไม่ว่าจะเป็นคณะทำงานตรวจสอบอิสระ การตรวจสอบบัญชีการเงินที่มีอำนาจเท่าเทียมกับสตง. แต่การถ่วงดุลกับป.ป.ช.ยังไม่เคยมีมาก่อน

ส่วนมาตราดังกล่าวจะมีหรือจะถูกตัดออกนั้นคงไม่สามารถตอบได้ เพราะสตง.ไม่ได้เป็นผู้ริเริ่มเรื่องนี้ แต่ถ้ามี สตง.จะทำงานง่ายขึ้น หรือถ้าไม่มีก็ยังตรวจสอบได้ตามปกติ แต่อาจมีความยุ่งยากเล็กน้อย

ฉะนั้นในหลักการกรธ. คือไม่มีอะไรอยู่นอกเหนือระบบควบคุม ตรวจสอบ และถ่วงดุล

สตง.เองก็ตรวจสอบองค์กรอิสระอื่นอยู่แล้ว แต่เป็นการตรวจสอบแบบปกติ ขณะที่ป.ป.ช.เป็นหน่วยงานอิสระที่มี หน้าที่ตรวจสอบ เจตนารมณ์ในมาตรา 7 วรรคสามจึงมีวิธีการสอบสวนให้มีความละเอียดกว่าปกติทั่วไป จึงถือว่าเจ้าหน้าที่ป.ป.ช.ได้รับการคุ้มครองให้หลักประกันว่าจะต้องถูกตรวจสอบโดยละเอียดถี่ถ้วน

แต่แม้สตง.จะตรวจสอบก็ไม่ได้ชี้มูล ยังต้องส่งให้ป.ป.ช. อยู่แบบเดิม แต่วิธีการจะส่งป.ป.ช.นั้นต้องพิถีพิถันมากกว่าที่จะตรวจสอบองค์กรอิสระอื่น

ถ้าให้ป.ป.ช.ตรวจสอบกันเองจะเกิดการเปรียบเทียบกับความรู้สึกของสตง.ที่ไม่แตกต่างกันมากนัก เราต้องยอมรับทุกองค์กรอิสระต้องมีลักษณะการตรวจสอบถ่วงดุล

อย่างสตง.ไปตรวจบัญชีเงินใคร สตง.มีอำนาจเยอะมาก แต่เมื่อสตง.ถูกหน่วยอื่นตรวจสอบบัญชีเงินตามที่กฎหมายแต่งตั้งมา เช่น กรมบัญชีกลาง ก็ต้องให้เกียรติเขาและเขาเองก็สามารถใช้อำนาจตรวจสอบสตง.ได้เต็มที่

เช่นเดียวกับที่สตง. จะต้องตรวจสอบป.ป.ช. ต้องมีวิธีให้ละเอียดขึ้นในการหาข้อเท็จจริง

ดังนั้นมาตรา 7 วรรคสาม ถ้ามีจะดีกว่าการสอบสวนกันแบบธรรมดา เพื่อให้สังคมมองเห็นด้วย