ทวี สอดส่อง ทำไม “กองทุนพยุงตลาดตราสารหนี้ วงเงิน 400,000 ล้านบาท” จึงไม่มีกลไกในการป้องกันการทุจริต?
วันที่ 23 เม.ย. พ.ต.อ.ทวี สอดส่อง เลขาธิการพรรคประชาชาติ โพสต์เฟซบุ๊กว่า ทำไม “กองทุนพยุงตลาดตราสารหนี้ วงเงิน 400,000 ล้านบาท” จึงไม่มีกลไกในการป้องกันการทุจริต?
“ความแข็งแกร่งของคนชั่ว กับความอ่อนแอของคนซื่อสัตย์และกฎหมาย” เป็นหายนะของประเทศและบ่อเกิดของการทุจริตคอร์รัปชัน
ประเด็นทีมีการวิพากษ์ถกเถียงได้ขยายวงกว้างขณะนี้ กรณี รัฐบาลออกพระราชกำหนดการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จัดตั้ง กองทุนเพื่อรักษาสภาพคล่องของการระดมทุนในตลาดตราสารหนี้ (Corporate Bond Stabilization Fund หรือ BSF) มีเงินตั้งต้น 400,000 ล้านบาท
การซื้อหุ้นกู้หุ้นกู้หรือตราสารหนี้ต่าง ๆ (ในบทความนี้ ขอเรียกรวม ๆ ว่าหุ้นกู้) คือการที่เราซื้อหน่วยลงทุนจากบริษัท แปลว่าผู้ซื้อเป็นเจ้าหนี้ของบริษัทนั้น แล้วคาดหวังว่า จะได้ดอกเบี้ยที่มากกว่าฝากสะสมทรัพย์กับธนาคาร ในขณะเดียวกัน บริษัทก็ได้ดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าการกู้จากธนาคาร ถือว่าผู้ซื้อและผู้ขายได้รับประโยชน์ทั้งคู่
ยกตัวอย่างดังนี้ การฝากสะสมทรัพย์ให้ดอกเบี้ย 2 % ต่อปี แต่การซื้อหุ้นกู้ ให้ดอกเบี้ย 3% เป็นต้น ในขณะที่บริษัทจ่ายดอกเบี้ยหุ้นกู้ 3% ก็ถูกกว่าจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้ธนาคาร 4%
การที่บุคคลคนหนึ่งซื้อหุ้นกู้นั้น ก็เสมือนเป็นการปล่อยเงินกู้ให้กับบริษัท มิได้แปลว่าซื้อหุ้นของบริษัทนั้น และไม่เกี่ยวกับหุ้นของบริษัทนั้นแต่อย่างใด
ผู้ซื้อหุ้นกู้สามารถขายหุ้นกู้ให้กับผู้รับซื้ออีกคนหนึ่งได้ กรณีนี้เรียกว่าผู้รับซื้อซื้อหุ้นกู้ในตลาดรอง เพราะไม่ได้ซื้อหุ้นกู้ที่ออกใหม่โดยตรงจากบริษัท ผู้รับซื้อต่อนั้นก็จะถือว่าเป็นผู้ที่ได้รับดอกเบี้ยและเงินต้นตามเงื่อนไขของหุ้นกู้
การซื้อหุ้นกู้มือแรกที่ออกโดยบริษัทเรียกว่าซื้อในตลาดแรก หากซื้อต่อจากผู้ซื้อหุ้นกู้แล้วอีกทีเรียกว่าซื้อในตลาดรอง
กองทุน BSF สามารถช่วยบริษัทเอกชนที่ไม่สามารถหาเงินมาชำระหุ้นกู้เดิมที่ครบกำหนดชำระที่บริษัทจะออกให้ เพื่อนำเงินมาคืนหุ้นกู้ที่ครบกำหนดชำระ ทั้งยังสามารถซื้อหุ้นกู้ในตลาดรองได้อีกด้วย แต่บริษัทเอกชนที่ต้องการให้ BSF ช่วยนั้น จะต้องหาเงินมาช่วยตัวเองเพื่อชำระหนี้ได้ไม่ต่ำกว่า 50% ก่อนแต่อาจมีการผ่อนผันจาก ‘คณะกรรมการกำกับกองทุน’ จำนวน 7 คน ซึ่งประกอบด้วยปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธานกรรมการ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นรองประธานกรรมการ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งโดยคำแนะนำของผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยจากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านตลาดทุนด้านตลาดตราสารหนี้ หรือด้านกฎหมาย จำนวนไม่เกินสามคน
และให้มี ‘คณะกรรมการลงทุน’ จำนวน 5 คน ประกอบด้วย รองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นประธานกรรมการ ผู้แทนสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้แทนกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยแต่งตั้งจากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านตลาดทุนหรือด้านการเงินการธนาคาร จำนวนไม่เกินสองคนเป็นกรรมการ
คณะกรรมการลงทุนมีหน้าที่และอำนาจคัดเลือกตราสารหนี้ภาคเอกชน หรือหุ้นกู้เพื่อซื้อตราสารหนี้หรือหุ้นกู้บริษัทเอกชนที่มีคุณภาพ ระดับอินเวสท์เมนท์เกรด หรือหุ้นกู้ที่มีอันดับเครดิตตั้งแต่ BBB- ขึ้นไป (เรทติ้งที่ดีที่สุด คือ AAA ที่แทบจะไม่เสี่ยงเลย จากนั้นไล่ลงไป B, C และแย่ที่สุด คือ D ซึ่งหมายถึง Default หรือมีสถานะผิดนัดชำระหนี้ไปแล้ว ยิ่งตัวอักษรซ้ำหลายตัว หรือมีประจุบวก แสดงว่าคุณภาพดีกว่าอักษรตัวเดียวหรือไม่มีประจุ) และเป็นการระดมทุนเพื่อชำระหนี้หุ้นกู้ชุดเดิมที่ครบกำหนดการไถ่ถอน โดยผู้ออกหุ้นกู้จะต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากภายในและภายนอกให้ได้เป็นส่วนใหญ่ก่อน
ประสบการณ์ที่เคยทำงานด้านสืบสวนสอบสวนคดีตลาดเงินและตลาดทุน ได้พบแผนประทุษกรรมที่ใช้โอกาสทางกฎหมายที่เรียกว่า “ระบบอนุญาต” และ “ระบบของคณะกรรมการ” ที่มีลักษณะเหมือน พรก กองทุน BSF ที่มีจุดอ่อนคือไม่มีกลไกในการป้องกันการทุจริตไว้ โดยสรุป คือ
1. ไม่มีห้ามเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของคณะกรรมการและระบบอนุญาตไว้ จึงเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน ได้ ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 77 วรรคสาม จึงให้กำหนดเงื่อนไขให้การบัญญัติกฎหมายให้หลีกเลี่ยงระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการ และหากมีความจำเป็น จะต้องบัญญัติเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ไว้ เพื่อไม่ให้กรรมการใช้สถานะหรือตำแหน่งกระทำการใดไม่ว่าโดยทางตรง หรือทางอ้อม อันเป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่เพื่อหาประโยชน์ของตนเอง ของผู้อื่น โดยมิชอบ
ท่านธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง อดีตเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ อดีตรองผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ได้โพสต์ในเฟสบุ๊กซึ่งเป็นข้อมูลมีประโยชน์ไว้หลายตอนล่าสุดเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2563 ท่านได้ยกตัวอย่าง พรก ปฏิรูปสถาบันการเงิน พ.ศ.2540 หรือ ปรส ที่ป้องกันเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ไว้ สรุปย่อในส่วนคณะกรรมการ คือ
คณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและเลขาธิการ ปรส ต้องไม่เป็นข้าราชการการเมือง ที่ปรึกษาพรรคการเมือง กรรมการบริหารพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง, ต้องไม่เป็นกรรมการหรือผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการจัดการของสถาบันการเงิน หรือต้องไม่เป็นหรือเคยเป็นลูกหนี้ด้อยคุณภาพของสถาบันการเงินตามหลักเกณฑ์ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยได้กำหนดไว้ เป็นต้น
ในการขายทรัพย์สินกำหนดให้ คณะกรรมการ ปรส ได้ออกประกาศเรื่อง หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการขายทรัพย์สินหลักของสถาบันการเงินที่ไม่อาจแก้ไขหรือฟื้นฟูฐานะหรือการดำเนินงานได้จำนวน 56 บริษัท ที่ป้องกันเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ เรื่อง ผู้ประมูลและผู้ซื้อต้องมิใช่บุคคลที่เกี่ยวข้องกับ ปรส ได้แก่ คณะกรรมการ ปรส ที่ปรึกษาของคณะกรรมการ ปรส คณะอนุกรรมการของ ปรส และพนักงานของ ปรส รวมถึงบุคคลที่มีความสัมพันธ์กับ ปรส
และ ท่านธีระชัยฯ ได้ยกตัวอย่างว่า แม้ พรก ปรส จะกำหนดเรื่องผลประโยชน์ขัดกันอย่างรัดกุมก็ตามก็ยังเกิดการกล่าวหาฟ้องร้องดำเนินคดีต่อคณะกรรมการ ปรส เป็นเจ้าพนักงานองค์ของรัฐร่วมกันปฏิวัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริต ต้องขอบคุณในข้อมูลที่ดีครับ
แต่กรณี คณะกรรมการ กองทุน BSF ไม่มีการกำหนดข้อห้ามเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์แต่อย่างใดเลย
2. พรก. กองทุน BSF มีเพียง “ระบบของคณะกรรมการ” ไม่มีองค์กรทำงานเต็มเวลาหรือเป็นเจ้าภาพเฉพาะ เป็นกฎหมาย หาตัวผู้รับผิดชอบไม่ได้ ทั้งที่ กองทุน BSF มีวงเงินมากถึง 400,000 ล้านบาทและตลาดตราสารหนี้มีขนาดประมาณ 3.6 ล้านล้านบาท กลับไม่มีเจ้าหน้าที่รัฐทำงานเต็มเวลา เป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วงมาก
ที่ต่างกับ พรก ปรส 2540 ซึ่งได้จัดตั้งเป็นองค์กรและเจ้าหน้าที่ทำงานเต็มเวลาโดยมีเลขาธิการ ปรส ที่แต่งตั้งและถอดถอนโดยคณะรัฐมนตรีว่าต้องสามารถปฏิบัติงานเต็มเวลาให้แก่องค์กร ปรส แต่ กองทุน BSF ไม่ได้กำหนดให้มีผู้รับผิดชอบองค์กรถือว่าจะหาผู้รับผิดชอบหลักไว้ และหากมีการกระทำไม่ชอบเกิดขึ้นจะเป็นช่องว่างทางกฏหมายอ้างขาดเจตนา และไม่มีกฏหมายกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบไว้ได้
3. พรก. อาจเกิดความไม่เสมอภาพและสิทธิเสรีภาพ ให้ช่วยเหลือบริษัทที่อยู่ในระดับดี ทั้งที่ตลาดตราสานหนี้มีขนาด 3.6 ล้านล้านบาท กองทุนในวงเงิน 4 แสนล้านบาท หรือประมาณเพียงร้อยละ 10 ของตลาดตราสารหนี้ การกำหนดว่า ผู้ออกตราสารหนี้เอกชนส่วนใหญ่มีฐานะแข็งแกร่ง สามารถออกตราสารหนี้ใหม่ หรือหาแหล่งเงินกู้อื่น เช่น เงินกู้ธนาคาร เพื่อมาชำระตราสารหนี้เดิมที่ครบกำหนดได้ในภาวะปกติหากภาครัฐทำเช่นนี้ประโยชน์ก็น่าจะตกแก่ผู้ถือหุ้นกู้ที่ครบกำหนดรับเงิน เพราะได้เงินคืนครบถ้วนพร้อมดอกเบี้ย หรือผู้ที่ต้องการขายหุ้นกู้ในตลาดรอง
กล่าวโดยสรุป ในทางนโยบายแล้ว การช่วยบริษัทส่วนใหญ่เพื่อไม่ให้เกิดวิกฤตทางการเงินก็ถือเป็นเรื่องที่ดี แต่หากมองย้อนกลับไปในช่วง 5-6 ปีที่ผ่านมาจะเห็นว่า มูลค่าหลักทรัพย์ของกลุ่มคนบางกลุ่มกลับเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ รวมถึงอีกหลายบริษัทที่ผู้ถือหุ้นใหญ่มีนามสกุลเดียวกันกับคนในคณะรัฐบาล ซึ่งอาจจะกล่าวได้ว่า นโยบายและการบริหารงานของรัฐบาลได้สนับสนุนความเหลื่อมล้ำในประเทศไทยให้สูงมากขึ้น
มุมมองที่กล่าวข้างต้นเพื่อจะส่งเสริมให้พระราชกำหนด กองทุน BSF เกิดประโยชน์สูงสุดต่อปวงชนที่เป็นเจ้าของเงิน 400,000 ล้านบาท ที่ปวงชนต้องได้รับ ‘ความเป็นธรรมทางกฎหมาย และความเสมอภาคภายใต้กฎหมาย’
แม้ส่วนตัวจะไม่มีความสงสัยกับผู้ที่จะเป็นคณะกรรมการ BSF ในเรื่องความไม่โปร่งใสและความซื้อสัตย์ก็ตาม แต่พระราชกำหนดก็จำเป็นต้องมีมาตรฐานขั้นต่ำที่จะคุ้มครองประชาชนอย่างเคร่งครัด เพื่อคุมครองผู้เป็นกรรมการ และประชาชน ได้เกิดความเชื่อมั่น เพราะวิกฤตครั้งนี้อาจมีบริษัทที่ไม่สามารถช่วยตัวเองจำนวนมาก จะต้องกล่าวหาว่านโยบายกองทุน BSF เป็นการสร้างประโยชน์และผลกำไรให้แก่คนรวยมากกว่าที่จะสร้างประโยชน์ให้แก่คนจน ซึ่งทำให้ความเท่าเทียมกันในการกระจายรายได้ยิ่งแย่ลงไปอีก และการแทรกแซงในตลาดรอง ส่วนใหญ่เป็นการช่วยเหลือนักลงทุนที่มีฐานะ และทำให้เกิดการบิดเบือนความเสี่ยงของการลงทุน และปัญหาเร่งด่วนในปัจจุบันของประชาชนน่าจะมีปัญหาเรื่องความอยู่รอดมากกว่าความจน การแก้ปัญหาความอยู่รอดนั้นอาจต้องไม่แก้แบบปัญหาความจน เพราะแม้ ‘เงินถึงมือแต่ข้าวยังไม่ถึงปาก’ ที่นำมาถึงการอดตายและจะส่งผลความไม่พอใจที่ขัดแย้งในสังคมที่รุนแรงมากขึ้น จนยากต่อการแก้ไขปัญหาได้
