หมายเหตุ : อาจารย์นิติศาสตร์ 51 คน จาก 15 มหาวิทยาลัย ยื่นจดหมายเปิดผนึกถึงประธานและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เรื่องการนับระยะเวลาดำรงตำแหน่งของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และข้อกฎหมายเกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งไม่เกิน 8 ปี
ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ บัญญัติไว้ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่ง รวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดํารงตําแหน่งติดต่อกันหรือไม่” พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่ 24 ส.ค. 2557 จะเป็นนายกฯ ครบระยะเวลา 8 ปี ในวันที่ 24 ส.ค. 2565 จึงเกิดประเด็นปัญหาในข้อกฎหมายว่า พล.อ.ประยุทธ์จะดำรง นายกฯ ต่อหลัง 24 ส.ค. 2565 ได้หรือไม่
การวินิจฉัยชี้ขาดเรื่องนี้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ข้าพเจ้าซึ่งเป็นอาจารย์คณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่างๆ มีความเห็นทางกฎหมายที่ขอเสนอเพื่อประโยชน์ในการพิจารณา โดยมีประเด็นดังต่อไปนี้
1.ประเด็นสำคัญที่สุดเบื้องต้นที่ต้องพิจารณาคือ พล.อ.ประยุทธ์ เป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่?
รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 264 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล บัญญัติว่า “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่..”
เมื่อมาตรา 264 บัญญัติเช่นนี้ พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกฯ มาก่อนรัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ จึงเป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญ 2560 และดังนั้น จึงเป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามมาตรา 158 วรรคสี่ ซึ่งบัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้” หมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 พล.อ.ประยุทธ์ จะดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 8 ปี
ทั้งนี้ ตามหลักการนับระยะเวลาที่จะ ไม่นับวันแรกที่เริ่มดำรงตำแหน่งนั้น พล.อ.ประยุทธ์ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกฯ ตั้งแต่ 24 ส.ค. 2557 จะดำรงตำแหน่งนายกฯ ครบ 8 ปีวันที่ 24 ส.ค. 2565 และต้องเป็นไปตามมาตรา 170 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเรื่อง “การสิ้นสุดของความเป็นรัฐมนตรี” ที่บัญญัติในวรรคสอง ว่า “ความเป็นรัฐมนตรี ของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ด้วย”
ดังนั้น หาก พล.อ.ประยุทธ์เป็นนายกฯเกิน 24 ส.ค. 2565 ก็ต้องพ้นตำแหน่งทันทีในวันถัดไป เว้นแต่ว่ารัฐธรรมนูญบัญญัติยกเว้นไว้ว่า การห้ามดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปีไม่ใช้บังคับกับนายกฯ ที่ดำรงตำแหน่ง มาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้
2.ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปคือรัฐธรรมนูญ 2560 มีบทเฉพาะกาลยกเว้นไม่ให้มาตรา 158 วรรคสี่ใช้บังคับ กับนายกฯ ที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้หรือไม่
บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ 2560 มีเพียงมาตรา 264 มาตราเดียวที่บัญญัติ เรื่องนี้ไว้ โดยมาตรา 264 วรรคสอง กำหนดยกเว้นคุณสมบัติต่างๆ ของรัฐมนตรีที่ไม่ให้ใช้กับรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนประกาศ ใช้รัฐธรรมนูญนี้ ดังต่อไปนี้ คือ ยกเว้นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 (6) “เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15)” และ “ต้องพ้นจากตําแหน่งตามมาตรา 170 ยกเว้น (3) และ (4) แต่ในกรณีตาม (4) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15)” และยกเว้นมาตรา 170 (5) “เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการ ดําเนินการตามมาตรา 184 (1)”
ไม่ปรากฏว่า มีการยกเว้นมาตรา 170 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ด้วย” ไว้แต่ประการใด และไม่ปรากฏบทบัญญัติอื่นใดในรัฐธรรมนูญนี้ที่ยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ มิให้ใช้บังคับแก่นายกฯ ที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ด้วย
ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญมิได้ยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ มิให้ใช้บังคับกับนายกฯ ที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ พล.อ.ประยุทธ์ จึงเป็นนายกฯ ได้ถึงวันที่ 24 ส.ค. 2565 เท่านั้น
3.ความเห็นที่เห็นว่า การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่ง 8 ปีของนายกฯ ต้องเริ่มนับตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ คือเริ่มนับตั้งแต่ 6 เม.ย. 2560 เพราะการใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคลเป็นสิ่งที่ไม่อาจทำได้นั้น ตามหลักกฎหมาย แล้วควรต้องพิจารณาอย่างไร
การใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล ไม่อาจทำได้นั้น เป็นหลักการที่ถูกต้อง ถ้าเป็นเรื่อง ‘สิทธิและเสรีภาพของประชาชน’ แต่รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ที่ห้าม มิให้นายกฯ ดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปีนั้น เป็นเรื่อง ‘การควบคุมและการจำกัดอำนาจ’ ซึ่งการตีความจะตรงกันข้ามโดย สิ้นเชิง นั่นคือหากเป็นเรื่องอำนาจ การตีความจะมุ่ง ‘ควบคุม’ ถ้าเป็นเรื่องสิทธิเสรีภาพ การตีความจะมุ่ง ‘คุ้มครอง’
และเพื่อที่จะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ต้องมีการควบคุมและจำกัดอำนาจรัฐบาล ทั้งนี้ เจตนารมณ์ของมาตรา 158 วรรคสี่ ผู้ร่างคือกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ระบุไว้ว่า “การกำหนดระยะเวลา แปดปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจ ในทางการเมืองยาวเกินไป อันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤติทางการเมืองได้” (ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ 2560, น.275)
ดังนั้น การตีความเรื่องการห้ามมิให้ นายกฯ ดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุมนายกฯ ไม่ให้อยู่ในอำนาจนานเกินไป จน “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” จึงต้องตีความในทางควบคุมอำนาจ นั่นคือต้องเป็นไปตามบทบัญญัติที่เขียนไว้โดยเคร่งครัด
ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ดำรงตำแหน่งนายกฯ ได้ไม่เกิน 8 ปี และไม่ได้ยกเว้นให้กับนายกฯ ที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ก็ต้องเป็นไปตามนั้น นั่นคือต้องนำระยะเวลาดำรงตำแหน่ง ก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ “รวมกัน” เข้าไปด้วย
กรณีนี้เทียบเคียงได้กับการที่รัฐธรรมนูญ 2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้อง กำหนดให้ กกต. และคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน (กสม.) พ้นจากตำแหน่ง ทั้งๆ ที่ยังไม่หมดวาระ หรือการกำหนดคุณสมบัติต่างๆ ในการเป็นรัฐมนตรี หรือ ส.ส. ที่รัฐธรรมนูญ 2560 บัญญัติเพิ่มขึ้นจากฉบับที่ผ่านๆ มา ก็เป็นเรื่องที่ทำได้และได้ทำมาแล้ว ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้
ดังเช่น กรณี ส.ส. สิระ เจนจาคะ ที่ต้องพ้นจากตำแหน่ง ส.ส. เพราะมี ‘ลักษณะต้องห้าม’ ไม่ให้สมัคร ส.ส.ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 98 (10) คือ “เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดว่ากระทำความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ที่กระทำโดยทุจริตตามประมวลกฎหมายอาญา” ทั้งนี้ เพราะเป็นเรื่องคุณสมบัติ หรือเงื่อนไขของการดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ต้องควบคุมและจำกัดอำนาจ จึงสามารถทำได้ กรณีของ พล.อ.ประยุทธ์ ก็เช่นเดียวกัน
นอกจากนี้ การดำรงตำแหน่งนายกฯ ครั้งที่สองของพล.อ.ประยุทธ์ ในวันที่ 9 มิ.ย. 2562 นั้น พล.อ.ประยุทธ์ไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เนื่องจาก พ.ร.ป.ว่า ด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 มาตรา 105 วรรคสี่ บัญญัติว่า “ถ้าพ้นจากตําแหน่งและได้รับแต่งตั้งให้ดํารง ตําแหน่งเดิมหรือตําแหน่งใหม่ ภายในหนึ่งเดือน ผู้นั้นไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน แต่ไม่ต้องห้ามที่ผู้นั้นจะยื่นเพื่อเป็นหลักฐาน”
ซึ่งโดยข้อเท็จจริง พล.อ.ประยุทธ์ได้ยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินแล้ว แต่สำนักงานป.ป.ช.ไม่เปิดเผย แม้จะมีการร้องขอจากสาธารณะ โดยให้เหตุผล ป.ป.ช.ไม่มีอำนาจเปิดเผย นั่นหมายความว่า พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกฯ มาก่อนแล้ว และดำรงตำแหน่งต่อ ทำให้ได้ประโยชน์จากมาตรา 105 วรรคสี่ ของพ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต จึงเป็นสิ่งยืนยันว่าต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯ ครั้งแรกตั้งแต่ 24 ส.ค. 2557 “รวมกัน” เข้าไปด้วย
สรุป รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ บัญญัติให้นายกฯ ดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปีมิได้ ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุม นายกฯ ไม่ให้อยู่ในอำนาจนานเกินไป “จนเกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” เมื่อพล.อ.ประยุทธ์เป็นนายกฯ ตามมาตรา 158 วรรคสี่ โดยที่รัฐธรรมนูญ 2560 มิได้ยกเว้นให้นายกฯ ที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้
พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกฯ มาตั้งแต่วันที่ 24 ส.ค. 2557 จึงดำรงตำแหน่งนายกฯ ได้ถึงวันที่ 24 ส.ค. 2565 เท่านั้น และหาก พล.อ.ประยุทธ์ ยังดำรงตำแหน่งจนถึง 24 ส.ค. 2565 ก็ต้องพ้นตำแหน่งทันทีในวันถัดไป ทั้งนี้ ตามมาตรา 170 วรรคสอง
หาก พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกฯเกิน 24 ส.ค. 2565 โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญยังวินิจฉัยไม่แล้วเสร็จ ก็จำเป็นต้องดำเนินการตามมาตรา 82 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า “หากปรากฏเหตุอันควรสงสัยว่า… ผู้ถูกร้องมีกรณีตามที่ถูกร้อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคําสั่ง ให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคําวินิจฉัย” นั่นคือหาก 25 ส.ค. 2565 แล้ว ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มี คำวินิจฉัย ก็ต้องพิจารณามีคำสั่งให้ พล.อ.ประยุทธ์หยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย
ข้าพเจ้าทั้งหลายซึ่งเป็นอาจารย์สอนกฎหมาย นำเสนอความเห็นทางกฎหมายเรื่องนี้ต่อท่านประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยความตั้งใจเพียงประการเดียวคือให้ประเทศไทยยึดถือหลักการปกครอง โดยกฎหมายให้มากยิ่งกว่าที่ผ่านมา
เพราะการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งและความเห็นต่างทางการเมืองนั้น ไม่มีทางออกอื่นใดนอกจากฝ่ายตุลาการ ซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจตีความกฎหมายตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ จะต้องวินิจฉัยตัดสินปัญหาโดยยึดถือตัวบทกฎหมาย และใช้กฎหมายกับทุกฝ่ายอย่างเสมอกัน
ที่สำคัญที่สุดต้องเป็นอิสระจากผู้มีอำนาจที่ฝ่ายตุลาการต้องใช้อำนาจตุลาการในการควบคุม ซึ่งกรณีนี้คือ พล.อ.ประยุทธ์ในฐานะนายกฯ เพราะความอิสระของตุลาการ และการ ใช้กฎหมายในการตัดสินต่อทุกคนอย่างเสมอกัน คือสิ่งที่เรียกว่า “ความยุติธรรม” ที่จะทำให้ สังคมเชื่อมั่นในหลักการปกครองโดยกฎหมาย ที่ทุกฝ่ายจะเสมอกันภายใต้รัฐธรรมนูญและภายใต้กฎหมาย และความขัดแย้งหรือเห็นต่างของผู้คนในสังคม ไม่ว่าจะมี มากเพียงใดก็สามารถแก้ไขและคลี่คลายโดยสันติได้
