หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติมีผลบังคับใช้ การออกกฎหมายใดๆ จะต้องคำนึงถึง มาตรา 77 วรรค 2 ที่กำหนดให้รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้อง พร้อมวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ
รวมทั้งเปิดเผยการรับฟังความเห็นต่อประชาชนเพื่อนำมาประกอบการพิจารณาการตรากฎหมายทุกขั้นตอน
หลายฝ่ายมองว่าอาจมีผลทำให้การตรากฎหมายล่าช้า เป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน
ขณะที่นักวิชาการ และนายกสมาคมทนายความแห่งประเทศไทย มีความเห็นดังนี้
ธนพร ศรียากูล
นายกสมาคมรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
มาตรา 77 วรรค 2 ไม่ได้ทำให้การออกกฎหมายล่าช้า แต่สิ่งที่จะเกิดขึ้น คือการตรากฎหมายของรัฐต้องมีความรอบคอบมากขึ้น
หมายความว่าก่อนที่หน่วยงานของรัฐจะคิดทำกฎหมายใดๆ ออกมาใช้ในสังคม ต้องไตร่ตรองอย่างมาก เพื่อให้เป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย
หากเป็นเช่นนั้นไม่ถือว่าเป็นการล่าช้า แต่ที่หน่วยงานราชการบอกว่าล่าช้า เพราะที่ผ่านมามักออกกฎหมายแบบไม่ได้ไตร่ตรอง มองประโยชน์ของหน่วยงานเป็นหลัก ไม่ได้มองประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง
พอเอามุมมองตัวเองเป็นตัวตั้ง เมื่อมีมาตรา 77 ออกมา ก็มาบอกว่าการออกกฎหมายล่าช้า แต่ถ้าทำความเข้าใจประชาชนแต่แรก ไม่มีเจตนาอื่นแอบแฝงก็ไม่ถือว่าล่าช้า
ในทางกลับกันกฎหมายที่ออกมายังถือว่ามีความชอบธรรม และมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ มากกว่าการออกกฎหมายอย่างรวดเร็วแต่ไม่ชอบธรรม
ยกตัวอย่าง วันนี้คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ต้องปรับตัวคือการใช้อำนาจตามมาตรา 44 ซึ่งถูกวิจารณ์ว่าใช้บ่อยเกินไป และเป็นการออกกฎหมายตามมุมมองของผู้มีอำนาจเป็นหลัก
อย่างไรก็ตาม หากรัฐธรรมนูญประกาศใช้ คงยังพูดได้ไม่เต็มปากว่ามาตรา 77 จะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการออกกฎหมาย และมีความชอบธรรม ถ้ากฎหมายที่ออกมาแต่ละฉบับยังออกมาจากการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพราะไม่ใช่สภาที่มาจากการเลือกตั้ง
ความชอบธรรมจะเกิดขึ้น และอำนาจของประชาชนจะเกิดขึ้น ก็ต่อเมื่อร่างกฎหมายต่างๆ ผ่านการพิจารณาของสภาที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น เพื่อเป็นหลักประกันให้ประชาชนอุ่นใจ ว่ามาตรา 77 ใช้ได้จริง
ส่วนการเตรียมความพร้อมในการรับมือมาตรา 77 เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบจากการออกกฎหมายตามมานั้น เห็นว่าหน่วยงานที่เป็นเจ้าของกฎหมายจะต้องไปศึกษามาตรานี้ โดยเฉพาะระเบียบต่างๆ ไม่เช่นนั้นจะถูกร้องว่าขัดรัฐธรรมนูญได้
ขณะที่ประชาชนต้องเตรียมตัวติดตามข้อมูลข่าวสาร เพื่อใช้สิทธิใช้เสียงในการเข้าไปมีส่วนร่วมตามมาตรา 77 ด้วย
ที่ผ่านมา ปกติหน่วยงานของรัฐเคยสอบถามความคิดเห็นประชาชน เวลาที่ต้องเสนอร่างกฎหมายบางเรื่องอยู่แล้ว แต่ในตอนนั้นเป็นการทำเชิงพิธีการ ดังนั้น หน้าที่ของประชาชนต้องคอยบอกว่า การจะทำเรื่องแบบนี้ต้องไม่ใช่เพียงทำเป็นพิธีการ แต่จะต้องมีมาตรการทางกฎหมายอื่นๆ มาประกอบด้วย
สำหรับมาตรา 77 เป็นมาตราที่จำกัดอำนาจเจ้าหน้าที่รัฐ ทำให้ส่วนราชการต้องมีความรอบคอบในการตรากฎหมาย ซึ่งไม่ใช่เฉพาะกฎหมายหลัก แต่หมายรวมถึงกฎหมายรองด้วย
ดังนั้น จึงเห็นด้วยกับเงื่อนไขที่กำหนดในมาตรา 77 แต่อย่างที่บอกว่าจะเกิดความชอบธรรมจะต้องมีสภาที่มาจากการเลือกตั้ง
ยอดพล เทพสิทธา
นิติศาสตร์ ม.นเรศวร
ตามหลักการพิจารณาจัดทำร่างกฎหมายทั่วไป เกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญฉบับผ่านประชามติ มาตรา 77 เมื่อ 7 ส.ค.59 ไม่ควรมีกำหนดไว้ เพราะเสียเวลาโดยใช่เหตุ ถามว่าการให้ฝ่ายนิติบัญญัติต้องจัดรับฟังความเห็นแก่ประชาชนที่มีส่วนได้ส่วนเสียต่อกฎหมายที่จะพิจารณา ฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องไปถามใคร
เช่น หาก ส.ส. จะเสนอแก้ไขประมวลกฎหมายอาญา ขอถามว่า ต้องรับฟังความเห็นจากคนกลุ่มไหน ถ้าตนตีความแบบนี้ก็ต้องหมายถึงประชาชนในประเทศนี้ทุกคน ที่มีส่วนได้เสีย เพราะต้องอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายฉบับนี้ทุกคน ถามว่าจะทำอย่างไร จะจัดรับฟังอย่างไรให้ครบถ้วนได้
มาตรา 77 มุ่งหวังในแง่ต้องการสร้างภาพให้ดูดีมากกว่า ต้องการให้เห็นผลในทางปฏิบัติ ซึ่งมันเกินความจำเป็นอย่างมาก เรียกภาษาชาวบ้านคือ เลอะเทอะ
การรับฟังความเห็นของประชาชนที่มีส่วนได้เสียต่อกฎหมาย สามารถทำได้จริงและมีผลประโยชน์ต่อประชาชน โดยการตีกรอบว่า หากเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับโครงการรัฐ เช่น โครงการสร้างเขื่อน สร้างถนน เวนคืนที่ดิน ที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชาวบ้านในแต่ละพื้นที่โดยตรง จะทำให้การรับฟังมีเป้าหมายชัดเจน ไม่เสียเวลา
แต่บทบัญญัติตามมาตรา 77 กว้างขวางครอบคลุมทุกเรื่อง
แนวทางการแก้ไข ที่อาจพอทำได้คือ เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้ ควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตีกรอบของมาตรา 77 ให้แคบลง แต่อย่างที่ทราบกันดีว่า ขั้นตอนการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีความซับซ้อน ทำได้ยากมาก ทั้งต้องผ่านการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ผ่านการทำประชามติ
ทั้งมาตรา 77 และขั้นตอนแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้ จะสะท้อนกลับไปยังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.)ที่ยกร่างกฎหมายสูงสุด โดยไม่เปิดกว้างให้มีส่วนร่วม รับฟังคำท้วงติงอย่างกว้างขวางเพียงพอ พอรัฐธรรมนูญผ่านประชามติออกมา ก็สายเกินไป เมื่อเห็นเนื้อหาที่จุดบกพร่อง อีกทั้งการแก้ไขก็ถูกวางไว้ให้ทำยากเกินไป
การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.)ออกมาแถลงว่าห่วงกังวลต่อบทบัญญัติดังกล่าวหลายครั้ง สะท้อนชัดว่า กฎเกณฑ์แบบนี้ ไม่ว่าจะสภาแต่งตั้ง หรือสภาเลือกตั้ง ในอนาคตก็จะเกิดปัญหาในการทำงาน การออกกฎหมายแทบจะเกิดขึ้นไม่ได้ และมีความล่าช้าอย่างมาก
ผลกระทบอย่างหนักจากมาตรา 77 จุดแรก จะเห็นเมื่อถึงช่วงการพิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ 4 ฉบับสำคัญที่ สนช.ได้รับมาจากกรธ. เกณฑ์การรับฟังความเห็นต้องถูกนำมาบังคับใช้
ถามว่า สนช.จะรับฟังความเห็นใคร แน่นอนว่า จำนวนหนึ่งคงต้องเป็นนักการเมือง แต่อีกจำนวนมากคือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งอีก 50 ล้านคน จะรับฟังอย่างไร การจัดกลุ่มเป้าหมายจะทำอย่างไรให้ครอบคลุม ไม่นับถึงงบประมาณที่ต้องใช้อีกจำนวนมาก
และหากมีผู้อ้างว่า ชุดกฎหมายดังกล่าวไม่ชอบด้วยมาตรา 77 แล้วไปร้องศาลรัฐธรรมนูญให้กฎหมายลูกแต่ละตัวนั้น ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญจะทำอย่างไร
p
นรินท์พงศ์ จินาภักดิ์
นายกสมาคมทนายความแห่งประเทศไทย
ตอนนี้ร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติแล้ว แต่ผลการบังคับใช้ยังไม่มี การออกกฎหมายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.) เวลานี้จึงขาดการวินิจฉัยให้รอบคอบ เป็นลักษณะพวกมากลากไป
บางอย่างยังไม่จำเป็นต้องสังคายนา บางเรื่องก็ไม่เป็นผลดีต่อประชาชน สาเหตุเพราะไม่มีการกลั่นกรอง ไม่มีการวินิจฉัยถึงผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมาย
3 ปีที่ผ่านมา สนช.ออกกฎหมายมาเป็นเข่ง ไม่เข้าใจว่าออกมามากเพื่ออะไร ซึ่งมีเสียงโอดครวญมาก
ในมาตรา 77 วรรค 2 ซึ่งตามภาษาชาวบ้านเข้าใจว่าต่อไปนี้ถ้าจะออกกฎหมาย รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ด้วยว่าถ้าใช้กฎหมายฉบับนี้จะมีผลกระทบต่อใครอย่างไร
รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นต่อประชาชนเพื่อประกอบการพิจารณาและตรากฎหมายทุกขั้นตอน คือขั้นตอนค่อนข้างละเอียดอ่อน
มาตรา 77 วรรค 2 ถือว่าออกมาด้วยเหตุและผลพอสมควร หากไม่นึกถึงวรรค 2 การตรากฎหมายจะเป็นประโยชน์กับอีกฝ่ายหนึ่ง
ขณะเดียวกัน เห็นว่ามาตรา 77 วรรค 2 ไม่น่าจะเป็นอุปสรรคทำให้การออกกฎหมายช้า เพราะถ้าออกมาแล้วไม่มีผลกระทบ เป็นผลดีต่อประชาชนส่วนร่วมก็น่าจะเป็นประโยชน์ แต่ถ้าเร่งออกมา โดยไม่มีการศึกษาให้ละเอียดก็ไม่ควรจะออก
แน่นอนว่ามาตรา 77 ถือว่าไม่ต้องการให้มีกฎหมายออกมามาก เพราะต้องการให้การตรากฎหมายมีคุณภาพ เนื่องจากการออกกฎหมายของสนช.ไม่มีการวิเคราะห์ ไม่มีการรับฟังความเห็นของประชาชน รวมถึงศึกษาผลกระทบต่างๆ ที่เกิดขึ้น
ในการพิจารณากฎหมาย สนช.บางคนที่ยกมือ ก็ไม่เข้าใจบริบทของกฎหมายนั้น ขนาดประชุมยังขาดเลยแล้วกฎหมายจะออกมาตรงได้อย่างไร และสนช.เป็นคนที่ถูกแต่งตั้งมา ไม่มีการถ่วงดุล เป็นแบบพวกมากลากไป
แต่หากมีการเลือกตั้ง มีรัฐบาลชุดใหม่ คนที่อยู่ในสภาต้องเปลี่ยนจากสนช.เป็นส.ส. หรือส.ว. ที่สามารถร่วมอภิปรายแสดงความคิดเห็นในการออกกฎหมายแต่ละฉบับได้ ดังนั้น ถ้าเข้าสู่การเมืองปกติ ไม่มีอะไรที่เป็นปัญหาทำให้กฎหมายล่าช้า
อย่างไรก็ตาม น่ากังวลในคำว่า “รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง” จำเป็นต้องทำทุกเรื่องหรือไม่ ทำไมไม่เขียนว่าถ้าจะออกกฎหมาย “รัฐต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง” เพราะรัฐบาลนั้นๆ อาจบอกว่าไม่จำเป็นต้องมี เช่น เรื่องความมั่นคง เรื่องประโยชน์สาธารณะต่างๆ
กรณีที่มีการมองว่าเป็นการลดการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน เพราะต้องรับฟังความเห็นก่อนนั้น เดิมทีการออกกฎหมายลิดรอนสิทธิคนอยู่แล้ว กระทบถึงการบังคับใช้กฎหมายด้วย เพราะสนช.มาจากการแต่งตั้งไม่ได้รับรู้หรือเชื่อมโยงกับประชาชนที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายเลย แล้วจะออกกฎหมายที่ดีได้อย่างไร
ส่วนการรับฟังความเห็นของประชาชน จะออกมาในรูปแบบไหน เป็นเรื่องขั้นตอนการพิจารณา ซึ่งอยู่ที่คนบริหารราชการแผ่นดินจะต้องทำรูปแบบให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม แต่ถ้ารับฟังความเห็นแล้วกฎหมายออกมาไม่ตรงกับประชาชน ก็ต้องยอมรับเสียงข้างมาก และเสียงข้างน้อย
หากความเห็นของเสียงข้างมากดีก็ต้องว่าตามนั้น
