คอลัมน์ รายงานพิเศษ : ศาลรัฐธรรมนูญภายใต้รธน.ใหม่

คอลัมน์ รายงานพิเศษ

เมื่อวันที่ 28 มี.ค. ที่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โครงการสร้างความร่วมมือทางวิชาการระหว่าง ศาลรัฐธรรมนูญ กับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดบรรยายพิเศษ “บทบาทและอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญไทย” และการอภิปรายเรื่อง “ศาลรัฐธรรมนูญภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” โดยมีผู้ร่วมเสวนาดังนี้

ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ ตามวิธีคิดพื้นฐานของหลักกฎหมายแบบลายลักษณ์อักษร (civil law) การพิจารณาตีความกฎหมายต้องทำตามตัวอักษร

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในบ้านเรา มักเป็นลักษณะ conspiracy theory เป็นการร่วมกันกระทำการอันมิชอบด้วยกฎหมาย หรือกระทำการอันชอบด้วยกฎหมายด้วยวิธีการที่มิชอบ

เช่น การเสียบบัตรแทนกันของส.ส. หากผลโหวตได้เสียงข้างมาก ก็มิชอบด้วยกฎหมาย แต่ถ้าไม่ผ่านก็ชอบด้วยกฎหมาย การตีความ ฝ่ายหนึ่งมองว่า บางคนทำผิดกฎหมาย แต่ไม่ควรทำให้กฎหมายทั้งฉบับต้องตกไป แต่มองอีกมุมหนึ่ง หากปล่อยให้เป็นแบบนี้ ส.ส.จะไม่มาทำหน้าที่ในสภา แล้วฝากบัตรให้คนอื่นมาลงคะแนน

การเลือกปฏิบัติในรัฐธรรมนูญ มีเขียนคุ้มครองไว้ มาตรา 27 บุคคลย่อมเสมอกันในทางกฎหมาย มีสิทธิเสรีภาพและ ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน

การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคล ไม่ว่าด้วยเหตุความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ ฐานะทางสังคม ความเชื่อศาสนา และความเห็นทางการเมือง หากไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญจะทำมิได้ แต่พวกเราไม่เคยตระหนัก เมื่อไปดูแบบฟอร์มทั้งหลาย จะเห็นว่า มีช่องให้ตอบทั้ง เชื้อชาติ สัญชาติ ศาสนา ซึ่งทำให้เห็นชัดว่า จะเกิดอคติเวลานำไปใช้ เช่น สมัครงาน

ความเชื่อศาสนาหรือลัทธิการเมือง มาตรา 31 เขียนว่า บุคคล อันนี้บังคับใช้แต่กับศาสนาพุทธ การแต่งกาย ใช้แต่กับพุทธ รูปเคารพ ก็จะมีแค่พุทธ พราหมณ์ ฮินดู ไม่นับรวมอิสลาม

มาตรา 5 วรรคสอง ระบุว่า เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข คนวินิจฉัยก็คือศาล

แต่ปัญหาคือ เราไม่รู้ว่าอะไรคือจารีตประเพณี วิถีปฏิบัติของคนไทย เช่น ชิดซ้ายชิดขวา ตัวเราเองยังไม่รู้เลย

กฎหมายรับใช้ต่างชาติ ความผิดมูลฐาน ตามกฎหมายคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) เขียนตามที่ต่างประเทศอยากให้เราเขียน เพื่อให้สามารถ ใช้ได้เลย เช่น ความผิดเกี่ยวกับการปลอมหรือการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญาของสินค้า ความผิดลักทรัพย์ ยอมความได้ หากไม่เขียนแบบนี้ เขาจะลดขั้นเราให้เป็นสีเทา

หลักนิติธรรมเหมือนดวงดาวที่เราไปไม่ถึง แต่ใช้นำทางได้

อุดม รัฐอมฤต

คณบดีคณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.)

หลายคนถามว่า การทำงานให้ทหารไม่กลัวหรือ ขอเรียนว่า กฎหมายคืออุดมคติ ในการทำให้บ้านเมืองเข้าสู่ความสงบ ไม่ว่าใครจะร่าง หากสติดี จะทำให้คนนั่งคุยกันโดยใช้เหตุผล ไม่ได้คิดว่ารับใช้ใคร ต้องการทำให้สังคมกลับสู่สภาวะที่พูดกันได้

ร่างรัฐธรรมนูญขณะนี้อยู่ระหว่างรอพระบรมราชวินิจฉัย ถ้าทุกอย่างเรียบร้อยจึงจะ ทรงลงพระปรมาภิไธย โดยคาดว่า ทุกอย่างจะลงตัวช่วง เดือนเม.ย.นี้

รัฐธรรมนูญฉบับผ่านประชามติ มี 3 ส่วนสำคัญคือ องคาพยพของผู้ปกครองคือ รัฐบาล ครม. อีกส่วนคือผู้อยู่ ใต้อำนาจ ไพร่ฟ้าจะอยู่กันอย่างไร และอีกส่วนคือ ศาล และกระบวนการตรวจสอบ ไม่ให้ใช้อำนาจไปในทางที่ ไม่ถูกต้อง ส่วนพิเศษคือ หมวดการปฏิรูปประเทศ

ในส่วนของศาลรัฐธรรมนูญ มีความเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐ อาจทำให้คิดว่า ศาลเป็นฝ่ายปกครองใช่หรือไม่ แต่ในมุมมองของกรธ.ผู้ร่าง ศาลรัฐธรรมนูญคือผู้ตรวจสอบ

ข้อติดใจ ทำไมศาลรัฐธรรมนูญจึงแยกมาเป็นหมวด 11 ต่างหาก ไม่รวมกับหมวดศาล กรธ.ให้ข้อสังเกตว่า เพราะ มีส่วนกับการเมืองเยอะ ไปตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การตรากฎหมาย

อีกทั้งต้องคอยไปชี้ขาดการทำหน้าที่ระหว่าง ครม. ส.ส. ส.ว. และองค์กรอิสระ เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ต้องการตรวจสอบถึง วินัย แต่ศาลปกครองแย้งว่า มีหน้าที่สอบทุจริตเท่านั้น ศาลรัฐธรรมนูญต้องคอยดูแลว่า อำนาจไหนถูกต้อง

ขณะเดียวกัน ศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจตุลาการโดยเกี่ยวข้องทางการเมืองเยอะ แต่กำหนดให้มีที่มาจากการสรรหา ไม่ใช่จากการสอบคัดเลือก เหมือนศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ส่วนตัวมองว่า ภาพรวมอาจเป็นข้อดีก็ได้ ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจเฉพาะตัว มีอำนาจตรวจสอบอำนาจ ของแต่ละศาลได้ในมาตรา 212

ประการต่อมา ศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทเยอะในอดีต ต้องไม่ลืมว่า รัฐธรรมนูญปี 2550 ก่อนยึดอำนาจเมื่อ 22 พ.ค.2557 เราเห็นบทบาทศาลไม่น้อย ทั้งการยุบพรรคการเมือง การวินิจฉัยบทบัญญัติของกฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญ การเลือกตั้งทำได้หรือไม่ มองว่ากลไกของศาลรัฐธรรมนูญมีคนให้ความสนใจกับหมวดนี้เยอะมาก

มีการตั้งข้อสังเกตว่า การโยนให้ศาลทุกเรื่อง จะเป็นการให้อำนาจมากเกินไปหรือไม่ การวินิจฉัยเกี่ยวกับจารีต ตอนแรกกรธ.จะให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้อีก แต่เมื่อมีข้อสังเกตเยอะ จึงกำหนดให้ประธานทุกองค์กร มาร่วมประชุมกัน เพื่อระบุว่า อะไรที่ไม่เขียนในรัฐธรรมนูญจะกำหนดอย่างไร

ส่วนตัว อยากเขียนรัฐธรรมนูญนี้ให้สั้น บทบาทของการตีความจะมีมาก นี่คือสิ่งที่อยากเห็น แต่ละฝ่ายกลับไม่มีใครไว้วางใจ สังคมไม่อยากให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งมาชี้ขาดสังคม และมีการตั้งคำถามว่า ศาลรัฐธรรมนูญไว้ใจได้หรือไม่ ในการตีความต่างๆ

จึงกำหนดคุณสมบัติตุลาการให้เปลี่ยนแปลงบางอย่าง มีการลดนักวิชาการลง เดิมให้ศาสตราจารย์ด้านกฎหมาย 2 คน ศาสตราจารย์รัฐศาสตร์ 2 คน เป็นระดับหัวหน้าส่วนราชการเข้ามาแทน ส่วนประสบการณ์ 3-5 ปี ก็ต้องการให้เข้ม

คนใช้อำนาจรัฐระดับสูง จึงให้คุณสมบัติอิงตามมาตรา 98 คุมเข้มไม่ให้เกี่ยวฝ่ายการเมือง ไม่อิงประโยชน์ คล้ายกับเป็นพระ หมดสิ้นกิเลส

การเปลี่ยนแปลงอำนาจศาล ก็อยากให้ประชาชนเข้าถึง มาตรา 213 กำหนดให้ยื่นฟ้องการกระทำใดไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้ ซึ่งไม่ใช่กฎหมายแต่กว้างขวาง โดยเงื่อนไขจะอยู่ในกฎหมายลูก

ภาควิชาการก็ออกมาเตือนว่า ศาลรัฐธรรมนูญงานจะเข้าจำนวนมาก แต่ตรงนี้เป็นความหวังดี ที่อยากให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่พึ่งให้ประชาชนเมื่อไม่มีทางออก แต่สิ่งที่นึกไม่ถึงคือ ศาลรัฐธรรมนูญจะถูกร้องให้ทบทวนคำวินิจฉัยของศาลฎีกา ศาลปกครอง ที่ถึงที่สุดแล้ว

แม้จะแยกออกมาเป็นหมวดหนึ่งต่างหาก ไม่ได้ทำให้ เสียหาย แต่ประกันความเป็นอิสระ โดยดูจากคำวินิจฉัยที่ เด็ดขาด ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการพิจารณาที่ต้องยกร่าง

มาตรา 212 – 213 ตอนกรธ.ยกร่าง เข้าใจประชาชนกำลังกังวลใจการใช้อำนาจในบ้านเมืองว่า จะมีกลไกการตรวจสอบฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ตุลาการ ได้มากน้อยแค่ไหน

แน่นอนว่า การให้ศาลแทรกแซงเข้าไปตรวจสอบดุลพินิจของรัฐบาล และฝ่ายการเมือง เป็นเรื่องน่าหนักใจ ตามที่หลายคนบอกว่าบ้านเมืองจะถูกปกครองโดยศาลหรือไม่ หากไปตรวจสอบตามที่มีคนร้องเข้ามา ตรงนี้ กรธ.กำลังพิจารณาในกฎหมายลูก เพื่อให้อยู่ในจุดพอเหมาะพอดี ไม่ให้ปัญหา เกิดอีก ปัญหาอะไรที่หมิ่นเหม่จะทะเลาะกันให้เยียวยาได้

ปกติคำพิพากษาศาลที่มีผลถึงที่สุดเราจะไม่เปลี่ยนแปลงอะไร มาตรา 212 จะให้ย้อนคดีไปถึงที่สุด ให้คนที่ได้รับโทษไปแล้วได้รับผลจากคำวินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนูญนี้ด้วย ไม่เคยมีประวัติติดคุก ติดตะราง แต่ไม่สามารถเรียกร้อง ค่าเสียหายได้

จะบอกว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นคุณพ่อรู้ดีก็ได้ เพราะเราให้ทำหน้าที่แก้ข้อพิพาทเกิดความกระจ่าง จริงอยู่หลายเรื่อง มีเวลาน้อยมากก่อนตัดสิน แต่เราต้องการให้ดูในเชิงเนื้อหา คาดหวังให้ทำหน้าที่เป็นสติปัญญาแก่สังคม

ส่วนมาตรา 210 ที่ให้ ส.ส. ส.ว. ครม. รัฐบาล และองค์กรอิสระ สามารถร้องศาลให้ตีความอำนาจหน้าที่ได้ ก็เพราะ เรามองภาพศาลเปลี่ยนไป จากเดิมคือคนคอยทำหน้าที่ชี้ขาด ข้อขัดแย้งเพียงอย่างเดียว

แต่ครั้งนี้กรธ.เจตนาให้องค์กรเหล่านั้นสามารถสอบถามเรื่องอำนาจหน้าที่ได้เช่นกัน

ปัญญา อุดชาชน

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

แม้ศาลรัฐธรรมนูญ จะแยกออกเป็นอีกหมวดต่างหาก แต่ศาลรัฐธรรมนูญ คือองค์กรศาลที่ใช้อำนาจตุลาการเช่นเดียวกับศาลอื่นทั่วไป ที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้พ้นจากตำแหน่ง รวมถึงต้องถวายสัตย์ปฏิญาณตนก่อนรับหน้าที่ เหมือนเป็นตราแสตมป์สถานะของศาลรัฐธรรมนูญ

รูปแบบหน้าที่คอยตรวจสอบความชอบของกฎหมายกับรัฐธรรมนูญ แต่ละประเทศก็มีลักษณะต่างกันตามแต่ละโมเดล มีประเมิน 4 รูปแบบ 1.ศาลรัฐธรรมนูญ 2.ศาลยุติธรรม 3.คณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญ 4.กมธ.สามัญประจำสภา

มาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญ ยังต้องรอดูกฎหมายลูกจะกำหนดไว้อย่างไร คล้ายกับมาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดให้ประชาชนฟ้องตรงได้

ที่ผ่านมาเคยมีประชาชนมายื่นร้อง ซึ่งฝ่ายวิชาการเราศึกษาแล้วพบว่า การฟ้องนั้นต้องเป็นบทบัญญัติที่ผ่านการตราโดยสภาแล้ว ผู้ร้องต้องเป็นผู้ได้รับผลกระทบสิทธิโดยตรง และต้องเคยผ่านการร้องจากองค์กรอิสระแล้วแต่ยังไม่ได้รับการเยียวยา จนทำให้เหลือเพียงเรื่องเดียว ที่ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา

คำถามคือ กฎหมายลูกว่าด้วยวิธีพิจารณาความฯ จะกำหนดรายละเอียดส่วนนี้ไว้อย่างไร โจทย์ใหญ่คือ บรรดาคำพิพากษาศาลสูงสุดจะมายังศาลรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ ถ้ามา สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญจะตั้งรับอย่างไร การร่างกฎหมายลูกจึงต้องดูให้ดี ระบบศาลคู่ถูกวางไว้ดีอยู่แล้ว

ส่วนตัวคิดว่า เงื่อนไขจุดนี้ควรให้ผ่านที่ประชุมใหญ่ของศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุดก่อนหรือไม่ อีกทั้งระหว่างยังไม่มีกฎหมายลูก รัฐธรรมนูญกำหนดให้ใช้ ข้อบังคับของศาลไปพลางก่อน ศาลก็ต้องเตรียมรับมือในส่วนนี้

เห็นด้วยกับหลายส่วนในเงื่อนเวลาเร่งรัด เช่น กรณี ส.ส. ส.ว. ครม. แปรญัตติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ศาลต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 15 วัน การพิจารณา พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ต้องแล้วเสร็จภายใน 60 วัน ให้ใช้เสียง 2 ใน 3

ส่วนมาตรา 210 (2) ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของ ส.ส. ส.ว. รัฐสภา ครม. และองค์กรอิสระ จะเห็นว่าไม่มีคำว่า “ระหว่าง” ทำให้ไม่มีคู่กรณี ดูเหมือนจะมีอำนาจมากขึ้น

แต่ละองค์กรพอมีปัญหาจะส่งมาที่เราทันที เหมือนกลายเป็นที่ปรึกษาด้วยซ้ำไปในบางกรณี