อ่านเกมยื้อ-กฎหมายประชามติ : รายงานพิเศษ
เป็นประเด็นร้อนแทรกขึ้นท่ามกลางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่ชะงักงัน สำหรับการพิจารณาร่างพ.ร.ป.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ
เมื่อที่ประชุมรัฐสภาเห็นชอบตาม กมธ.เสียงข้างน้อย ให้สมาชิกรัฐสภาและประชาชนเสนอทำประชามติได้
ขณะที่รัฐบาล และส.ว.มองว่าการปรับแก้ตามกมธ.เสียงข้างน้อยอาจขัดรัฐธรรมนูญ
เตรียมแก้เกมไว้ 3 ทาง ยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ, โหวตล้ม รวมถึงยื่นร่างฉบับแก้ไขทันทีที่ผ่านวาระ 3
เป้าหมายที่แท้จริงคืออะไร
วิโรจน์ อาลี
คณะรัฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
กฎหมายประชามติ คือ วิธีการหนึ่งที่สะท้อนอำนาจสูงสุดของประชาชน เมื่อก่อนเราจะใช้ทางอ้อม คือ เลือกคน เมื่อเลือกเสร็จแล้วเขาก็ไปทำหน้าที่แทน แต่ภายหลังมีการพูดถึงประชาธิปไตยทางตรง ให้ประชาชนช่วยตัดสินใจในเรื่องสำคัญๆ มากขึ้น จึงเป็นที่มาของการทำประชามติ หัวใจคือการถามประชาชน
และในวาระที่ 2 มีเสียงของกมธ.เสียงข้างน้อย คือ นายชูศักดิ์ ศิรินิล ในฐานะกมธ.ที่ปรึกษากมธ.วิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.ประชามติ พยายามแทรกว่าเรื่องนี้อยากให้อำนาจแก่ฝ่ายนิติบัญญัติและประชาชนให้สามารถยื่นเรื่องทำประชามติได้ ซึ่งเป็นไปตามหลักการปกติ และเดิมไม่มีช่องตรงนี้ ขึ้นอยู่กับรัฐบาลอย่างเดียว
แต่ ส.ว.กลุ่มหนึ่งและรัฐบาลอีกส่วนหนึ่งอาจไม่เห็นด้วย จึงทำแบบเดิมเหมือนที่ทำกับการแก้รัฐธรรมนูญ คือ ส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ โดยอ้างว่าอาจขัดต่อการใช้อำนาจของนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ก็งงว่าจะไปขัดกันอย่างไร เพราะถึงที่สุดแล้วประชามติก็ต้องไปตัดสินใจกันในระดับ ครม.อีกอยู่ดี
อีกข้ออ้างหนึ่งคือจะขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยไม่ได้สนใจบริบทเลยว่า พวกคุณก็บอกเองว่าอำนาจสถาปนาเป็นของประชาชน แล้วทำไมประชาชนจะนำเสนอข้อคิดเห็นเรื่องการแก้ไขไม่ได้ เหมือนคิดว่าไม่ควรให้อำนาจประชาชน
ส่วนเหตุผลที่ ส.ว.ต้องการส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ หรือโหวตล้มนั้น มองว่าถ้าประชาชนอยากทำประชามติในการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปี 60 ถ้าผ่านสภาเข้าไปได้ ดังนั้นจึงเหมือนประเด็นการแก้รัฐธรรมนูญ คือพยายามให้เสียงของประชาชนสอดไส้เข้ามาน้อยที่สุด
นอกจากประเด็นกฎหมายและให้สิทธิรัฐสภาแล้วคงไม่มีนัยยะอื่น เพราะสำหรับรัฐบาลนี้เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่มาก เนื่องจากอาจขัดต่อแนวคิดของรัฐธรรมนูญปี 60 ที่จริงผ่านวาระ 2 มาตามเสียงข้างน้อยก็ฟลุก ถ้าจะนับจากเสียงแล้วการจะผ่านวาระ 3 เป็นไปได้ยากมาก
แต่ไม่เข้าใจทำไมต้องส่งศาลรัฐธรรมนูญ หรือต้องการจะทำให้เป็นบรรทัดฐานไปเลยว่าในอนาคตไม่จำเป็นต้องพูดแล้วว่าคนอื่นจะสามารถนำเสนอประชามติได้ เพราะถ้าศาลตัดสินมาทางใดทางหนึ่ง เช่น มันขัดเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญปี 60 ก็ถือว่าสิ้นสุด ไม่สามารถจะเสนอเปลี่ยนแปลงแก้ไขได้อีก
รัฐบาลเองก็เตรียมแก้เกมเหมือนกัน หากผ่านวาระ 3 จะเสนอร่างแก้ไขทันที ซึ่งในกระบวนการสามารถทำได้ แต่ถ้าถึงขนาดผ่านวาระ 3 รัฐบาลก็ต้องคิดแล้วว่าในรัฐสภาที่มีเสียงข้างมากอยู่ในมือ แต่ยังไม่สามารถทำให้ไปในทิศทาง
ต้องคิดแล้วว่าวิธีการทำงานหรือชุดวิธีคิดต่างๆ ไม่ได้สร้างความไม่พอใจหรือสร้างความอึดอัดให้ฝ่ายค้านเท่านั้น แต่อาจสร้างปัญหาให้ฝ่ายรัฐบาล หรือ ส.ส.ที่เขารู้สึกว่าอำนาจของเขาลดน้อยลงไปทุกที ฉะนั้นจะยื่นเสนอร่างแก้ไขก็ยื่นได้ ไม่มีปัญหา แต่ก็ต้องคิดถึงนัยยะทางการเมืองที่สะท้อนออกมาด้วย
หากกฎหมายนี้ล่าช้าคงไม่มีผลเสียอะไร เพราะแรกเริ่มต้องการทำพ.ร.บ.ประชามติ ให้สอดคล้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ขณะนี้การแก้รัฐธรรมนูญถูกแช่ไปแล้ว และยังตกลงกันไม่ได้ว่าจะยื่นแก้เกือบทั้งฉบับใหม่ เหมือนรอบที่แล้ว หรือแก้รายมาตรา ฉะนั้นประชามติก็ต้องรอไปก่อนจนกว่าจะชัดเจนเรื่องแก้รัฐธรรมนูญ
คิดว่าเรื่องประชามติคงจะแช่ไปอีกเช่นกัน เพราะเขาคงไม่อยากให้มีการนำเสนอประเด็นประชามติอื่นๆโผล่ขึ้นมา แต่ก็มี ส.ส.หลายคนต้องการผลักดันให้ทำประชามติโดยเร็ว เพราะจะส่งผลดีต่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไป ก็เป็นไปได้เช่นกัน เพราะเท่ากับเตรียมพื้นที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญรอบต่อไป
เมื่อปัจจัยเรื่องนี้ถูกแก้ไขก็อาจมีแรงกดดันจากสังคมว่าควรต้องขับเคลื่อนเรื่องแก้รัฐธรรมนูญ แม้ไม่ใช่รูปแบบเดิมแต่ก็ควรต้องทำให้มีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นเร็วที่สุด
สมชัย ศรีสุทธิยากร
อดีต กกต.
กฎหมายฉบับนี้เสนอโดยครม. แต่เป็นการทำงานร่วมกันระหว่าง กกต. กับสำนักงานกฤษฎีกา ช่วยกันร่างขึ้นมา หลักในการออกแบบนั้นต้องการตอบโจทย์สิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญพูดถึงเหตุของการทำประชาชามติ 2 กรณี
1.มาตรา 166 ครม.มีความเห็นว่าเห็นสมควรให้ทำประชามติ
2.มาตรา 256 (8) ถ้ามีการแก้ไขเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญในเรื่องสำคัญ ที่มี 3 เรื่อง 1) แก้เรื่องหมวด 1 และหมวด 2, 2) แก้เกี่ยวกับวิธีการแก้ไข และที่มา และ 3) อำนาจหน้าที่ของศาลและองค์กรอิสระ กฎหมายประชามติร่างนี้จึงตอบโจทย์เพียงแค่สิ่งที่กำหนดในรัฐธรรมนูญ
แต่การเขียนพ.ร.บ.ประชามติ ควรเป็นกฎหมายกลางที่ใช้ได้กับทุกกรณี ไม่ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดหรือไม่กำหนดก็ตาม เพราะนอกเหนือจากรัฐธรรมนูญก็อาจมีกรณีซึ่งกฎหมายอื่นกำหนดให้มีการทำประชามติได้
เข้าใจว่า กมธ.เสียงข้างน้อยเลยพยายามเพิ่มไปอีก 3 กรณี เป็นเรื่องที่ 1) ตามที่กฎหมายกำหนด 2) ถ้ารัฐสภามีมติให้ทำประชามติในเรื่องใดให้ส่งไปยังครม. และ3) ประชาชนสามารถเข้าชื่อกันในการเสนอเรื่องต่อครม.ได้
การที่ส.ว.จะส่งตีความนั้น กระบวนการออกกฎหมายเป็นกระบวนการที่ทุกฝ่ายมีสิทธิ์จะยื่นศาลรัฐธรรมนูญได้หลังจากกฎหมายผ่านวาระ 3 แล้ว ฉะนั้นวันนี้อย่าเพิ่งคิดว่าจะยื่นศาล คงต้องรอให้การพิจารณาวาระ 2 และ 3 ผ่านไปก่อน จากนั้นค่อยมาดูกันว่ากฎหมายมีสิ่งที่ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่
เราไม่สามารถทราบได้ว่าจะยื่นตีความเพราะเหตุใดบ้าง แต่ประเด็นคำถามในประชามติ ยังเป็นเรื่องซึ่งรัฐบาลมีอำนาจในการตั้งคำถามได้ และมีกรอบว่าคำถามประชามติต้องไม่เกี่ยวกับบุคคล คณะบุคคล เช่น การจะไปถามประชามติให้ส.ว.ออกจากตำแหน่งก็ทำไม่ได้อยู่แล้ว และห้ามทำในสิ่งที่ขัดรัฐธรรมนูญ
ฉะนั้นไม่น่าต้องเป็นห่วง ส.ว.อาจไม่ทันตั้งตัวในการลงมติ มาตรา 9 สิ่งที่ ส.ว.หรือแม้แต่รัฐบาลที่กังวลใจคือการเพิ่มช่องทางให้สมาชิกรัฐสภาและประชาชนเสนอให้ทำประชามติได้ มันอาจกระทบต่อการทำงานของรัฐบาล
อยากให้ใจเย็นๆกันก่อน รอดูกมธ.ว่าจะเขียนอย่างไรให้ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ ซึ่งเชื่อว่ามีวิธีการเขียนอยู่แล้ว
กฎหมายนี้อาจต้องใช้ทำประชามติในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งเป็นปัญหาของบ้านเมืองขณะนี้ หากบ้านเมืองขัดแย้ง ประชาชนแตกแยกหลายฝ่าย การทำรัฐธรรมนูญก็ควรโยนกลับไปถามประชาชน ว่าอยากให้มี ส.ส.ร.ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเป็นคนร่างหรือไม่
ซึ่งกฎหมายประชามติจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการทำประชามติ แต่ถ้ากฎหมายดังกล่าวยังไม่ออกก็สามารถทำประชามติได้เช่นกัน เพราะพ.ร.ป.ประชามติ 2552 ยังมีผลบังคับใช้อยู่ตามคำสั่งคสช.ที่ 57/2557 แต่ถ้าจะนำมาใช้กับการทำประชามติในคำถามสำคัญๆ อาจไม่ดีเท่ากฎหมายใหม่
ขณะนี้สิ่งที่รัฐบาลกังวลใจคือ เรื่องที่เพิ่มเติมขึ้นมาอาจทำให้รัฐบาลทำงานยากขึ้นเท่านั้นเอง และเกรงว่าถ้าลงมติโดยเร็วอาจไม่สามารถมองผลกระทบต่างๆ ได้ครบถ้วน และสมาชิกรัฐสภาจะลงคะแนนผิดพลาดได้
มานิตย์ จุมปา
คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ
เรื่องนี้มองว่าฝ่ายค้านรู้ทันและเป็นการแก้เกม จึงเสนอเพิ่มเติมมาตรา 9 ร่างพ.ร.บ.ประชามติ เพื่อเปิดช่องทางให้รัฐสภาและประชาชนเสนอให้ทำประชามติสอบถามประชาชนว่าจะแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับหรือไม่
เพราะรู้อยู่ว่ารัฐบาลไม่อยากจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ย่อมไม่ทำประชามติในเรื่องนี้ ไม่อยากแก้ในเรื่องที่เขาเสียประโยชน์
ความสำคัญของร่างพ.ร.บ.ประชามติอยู่ในกลุ่มกฎหมายปฏิรูปประเทศต้องเร่งออก และออกมาเพื่อรองรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงต้องทำคู่ขนานกันไป และเนื่องจากเป็นกฎหมายสำคัญ ไม่ใช่กฎหมายปกติทั่วไปจึงเข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมร่วมรัฐสภา และผ่านวาระ 2 มาแล้ว
จากช่วงเวลากฎหมายประชามติควรเสร็จแล้ว แต่มีปัญหาทางเทคนิคที่เป็นปัญหาใหญ่ เกิดแอ๊กซิเดนต์ เมื่อมีการเสนอแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 9 ให้รัฐสภาและประชาชนเสนอให้ทำประชามติได้
ขณะที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 166 ระบุว่า การออกเสียงประชามติเป็นอำนาจของครม. และร่างพ.ร.บ.ประชามติ ที่ครม.เสนอก็ให้ครม.พิจารณาว่ากรณีใดต้องสอบถามความเห็นประชาชน
จึงเกิดคำถามว่า มาตรา 9 ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งซีกรัฐบาลมองว่าขัด ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าต้องเปิดกว้าง ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ
แม้รัฐบาลมองว่าขัดรัฐธรรมนูญ แต่เนื่องจากรัฐบาลเป็นเจ้าของร่างและกฎหมายปฏิรูปจะปล่อยตีตกวาระ 3 ก็จะเกิดการเรียกร้องความรับผิดชอบทางการเมือง ร่างกฎหมายของรัฐบาลไม่ผ่านโหวต เหมือนรัฐบาลไม่ได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภา
แต่ที่ประชุมรัฐสภาโหวตผ่านวาระ 2 ไปแล้วก็จบ ถอยหลังกลับไม่ได้ การเปิดประชุมพิจารณาวาระ 3 ทำได้แค่เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบเท่านั้น
ทางออกจากที่รัฐบาลให้ข่าว จะให้มีการโหวตเห็นชอบไปก่อน แล้วเตรียมเสนอร่างแก้ไขฉบับใหม่เข้ามาแทน ซึ่งส่วนตัวมองว่าถ้าเห็นว่าขัดรัฐธรรมนูญแล้วนำขึ้นทูลเกล้าฯ เป็นเรื่องไม่เหมาะสม เป็นการระคายเคืองหรือไม่
มีข้อเสนอทางเทคนิค คือ รัฐสภาเสียงข้างมากเห็นชอบวาระ 3 แล้วให้สมาชิกรัฐสภาเข้าชื่อเพื่อเสนอศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 148 พิจารณาว่า มาตรา 9 ในส่วนที่กมธ.เสียงข้างน้อยเสนอนั้นขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพื่อให้ศาลตีตกเฉพาะประเด็นนั้น แต่ตัวร่างกฎหมายยังอยู่
ซึ่งช่องทางนี้น่าจะเป็นอันเดียวกับที่ส.ว.เตรียมเสนอ เพื่อวินิจฉัยว่าบทบัญญัติดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งถ้าเป็นบทบัญญัติไม่สำคัญก็ตกไปเฉพาะส่วนที่ขัดรัฐธรรมนูญ เทียบกับกรณี มาตรา 301 เรื่องทำแท้ง ที่กฎหมายไม่ได้ตกไปทั้งฉบับ
อีกทางหนึ่งคือ รัฐบาลกดปุ่มตีตกโหวตล้มวาระ 3 ซึ่งจะเกิดกระแสการทวงถามเรื่องความรับผิดชอบทางการเมือง ให้รัฐบาลยุบสภา-ลาออก
หากเลือกทางนี้ ต้องสามารถอธิบายกับประชาชนได้ว่าไม่ใช่เรื่องของรัฐสภาไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่ปัญหาเกิดเพราะเนื้อหาที่แก้ไขในร่างถูกปรับเปลี่ยนแล้วกระทบสาระสำคัญในร่างรัฐธรรมนูญ และไม่ได้มีเจตนาในการขัดขวางกฎหมาย
จากนั้นรีบเสนอร่างฉบับใหม่เข้ามา โดยคงสาระสำคัญเดิมไว้ รวบรัดการพิจารณาวาระ 2 ตั้งกมธ.เต็มสภา ประสานประธานรัฐสภาจัดประชุมวาระพิเศษเพื่อพิจารณาโดยเร็ว น่าจะเป็นทางออกที่ดี
ส่วนตัวมองว่าเรื่องกฎหมายประชามติไม่น่าจะยืดยาว เพราะถอยไปวาระ 2 ไม่ได้ ต้องไปชี้ขาดวาระ 3 เว้นแต่อยากให้ล่าช้าก็ดึงวาระอื่นเข้ามาแทรก
เชื่อว่าที่รัฐบาลรอเวลาเพราะคิดว่าจะเลือกทางไหน อย่างไรก็ล็อกให้ต้องโหวตวาระ 3 อยู่แล้ว แต่รอประเมินสถานการณ์ทางการเมือง ต้องถอยก่อนหาทางลงที่บัวไม่ให้ช้ำ น้ำไม่ให้ขุ่น