36อาจารย์นิติฯมธ.-คดียุบอนค.

รายงานพิเศษ

36อาจารย์นิติฯมธ. – หมายเหตุ – เมื่อวันที่ 24 ก.พ. คณาจารย์ของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) 36 คน ออกแถลงการณ์ ต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญในคดียุบพรรคอนาคตใหม่ (อนค.) จากกรณีที่พรรคอนาคตใหม่กู้เงินจากนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรค จำนวน 191.2 ล้านบาท และเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรคเป็นเวลา 10 ปี นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ยุบพรรค

คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มีข้อสังเกตและความคิดเห็นต่อคำวินิจฉัยและการให้เหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญในคดีดังกล่าวในประเด็นดังนี้

1.)พรรคการเมืองไม่ใช่นิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน จึงสามารถกู้ยืมได้โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจ

พรรคการเมืองที่นายทะเบียนพรรคการเมืองรับจดทะเบียนแล้วมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยพรรคการเมือง จึงมีสิทธิและหน้าที่ ภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ นอกจากนี้พรรคการเมืองยังมีสิทธิและหน้าที่ในฐานะนิติบุคคลตามมาตรา 65 และ 66 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แม้มาตรา 20 แห่งพ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง จะบัญญัติให้พรรคการเมืองมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อดำเนินกิจกรรมทางการเมืองตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเพื่อส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้งก็ตาม แต่ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยพรรคการเมืองไม่ได้ให้อำนาจในทางกฎหมายมหาชนแก่พรรคการเมืองทั้งหลายแต่อย่างใด

ในทางวิชาการ การพิจารณาว่าองค์กรใดเป็นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน (นิติบุคคลมหาชน) หรือไม่ ขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ 3 ประการ ได้แก่ 1.พิจารณาจากกฎหมายที่จัดตั้งนิติบุคคลนั้น ว่าจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายมหาชนซึ่งได้แก่ พ.ร.บ.หรือพระราชกฤษฎีกาหรือไม่

2.พิจารณาจากอำนาจที่องค์กรนั้นใช้ว่า ใช้อำนาจมหาชนในลักษณะที่มีอำนาจเหนือหรืออำนาจฝ่ายเดียวหรือไม่

และ 3.พิจารณาจากกิจกรรมที่นิติบุคคลนั้นดำเนินการ ว่าทำบริการสาธารณะหรือไม่

เมื่อพิจารณาลักษณะพรรคการเมืองตามพ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง ตามองค์ประกอบ 3 ประการ จะพบว่า ประการแรก กฎหมายไม่ได้บัญญัติให้พรรคใช้อำนาจมหาชนหรือใช้อำนาจรัฐในลักษณะที่มีอำนาจเหนือหรืออำนาจฝ่ายเดียว ตรงกันข้ามพ.ร.ป.กลับมีเนื้อหา ควบคุมการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองของพรรค ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายเพียงเท่านั้น ในทำนองเดียวกันกับพ.ร.บ.บริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.2535 ที่ควบคุมการดำเนินการของบริษัทมหาชน ไม่ได้ให้อำนาจมหาชนหรืออำนาจรัฐแก่บริษัทมหาชนแต่อย่างใด

ประการที่สอง เมื่อพิจารณาถึงหลักการทั่วไปของการจัดตั้งพรรค จะพบว่า พรรคการเมืองไม่ได้มีอำนาจหน้าที่ในการใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชนโดยตรง หากแต่ทำหน้าที่เพียงรวบรวมและก่อตั้งเจตจำนงทางการเมืองของประชาชน เพื่อให้มีโอกาสเข้าไปใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจมหาชนต่อไปเท่านั้น

และเมื่อพิจารณาองค์ประกอบที่สามพบว่า พรรคไม่ได้มีอำนาจหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะโดยตรง หากแต่เป็นเพียงผู้ทำหน้าที่เสนอนโยบายและดำเนินกิจกรรมทางการเมืองเพื่อแสวงหาโอกาสในการได้รับการเลือกตั้งเท่านั้น และเมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้ว ผู้ได้รับการเลือกตั้งจึงจะเข้าไปใช้อำนาจจัดทำบริการสาธารณะอีกทอดหนึ่ง

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับกฎหมายของต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายของสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร เยอรมนี หรือฝรั่งเศส พรรคการเมืองทั้งหลายต่างมีสถานะเป็นเพียงนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนทั้งสิ้น

การที่พรรคที่ได้รับอนุญาตให้จดทะเบียนมีสถานะเป็นนิติบุคคล และมีหน้าที่บางประการภายใต้พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง ไม่ได้ทำให้พรรคมีสถานะเป็นนิติบุคคลมหาชน เนื่องจากขาดองค์ประกอบครบถ้วนทั้ง 3 ประการ ในทำนองเดียวกับสมาคม มูลนิธิ หรือบริษัทมหาชนจำกัด หรือบริษัทรัฐวิสาหกิจ ที่แม้รัฐเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดหรือถือหุ้นข้างมาก แต่ไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคลมหาชน ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักทฤษฎีทางกฎหมายและตามแนวคำพิพากษาของศาลฎีกา และศาลปกครองสูงสุดที่วางบรรทัดฐานตลอดมาในระบบกฎหมายไทย และสอดคล้องหลักกฎหมายที่เป็นสากลทั่วโลก

เมื่อพรรคการเมืองไม่ได้มีสถานะเป็นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน การกู้ยืมเงินของพรรค ในฐานะนิติบุคคลนั้นจึงทำได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจดังเช่นนิติบุคคลที่ใช้อำนาจมหาชน

การกู้ยืมเงินจึงเป็นการใช้สิทธิในฐานะนิติบุคคลที่ได้รับการรับรองสภาพบุคคลภายใต้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ นิติบุคคลนี้ย่อมมีความสามารถและมีเสรีภาพเข้าทำสัญญาได้ตามใจสมัครภายใต้ขอบอำนาจหน้าที่และวัตถุประสงค์ของพรรคการเมือง

ดังนั้น คณาจารย์นิติศาสตร์จึงไม่เห็นด้วยกับความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า เมื่อไม่มีกฎหมายอนุญาตให้พรรคการเมืองกู้เงินได้ เงินกู้นั้นจึงเป็นเงินที่ได้มาโดยไม่ชอบด้วยพ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง

2.)การคิดดอกเบี้ยและการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเป็นเสรีภาพในการแสดงเจตนาของคู่สัญญา

ศาลรัฐธรรมนูญได้หยิบยกประเด็นขึ้นวินิจฉัยว่า การกู้เงินของพรรค ที่มีการคิดอัตราดอกเบี้ยและเบี้ยปรับน้อยกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนดนั้น เป็นการคิดที่ไม่เป็นไปตามธุรกิจทางการค้า จึงถือเป็นกรณีที่พรรครับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยมีจำนวนสูงกว่าที่กฎหมายกำหนดไว้ที่ 10 ล้านบาท ซึ่งต้องห้ามตามมาตรา 66 วรรคสอง แห่งพ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง

จึงต้องพิเคราะห์ว่าการให้กู้เงินในอัตราดอกเบี้ยต่ำหรือการไม่คิดดอกเบี้ยนั้น เป็นกรณีที่ถือว่า “ผิดปกติทางการค้า” หรือไม่

คณาจารย์นิติศาสตร์ เห็นว่า การคิดดอกเบี้ยและการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเป็นเสรีภาพโดยแท้ของเจ้าหนี้และคู่สัญญา การที่เจ้าหนี้ตกลงไม่คิดดอกเบี้ยเลย หรือคิดดอกเบี้ยในอัตราต่ำ เป็นเพียงการที่เจ้าหนี้ไม่ประสงค์จะเรียกค่าตอบแทนจากการให้กู้ยืมหรือค่าเสียโอกาสในการหาประโยชน์จากเงิน แต่ไม่ทำให้เจ้าหนี้สูญเสียหรือเสียหายในทางทรัพย์สิน จึงไม่ใช่เรื่องผิดปกติทางการค้า

ดังจะเห็นได้จากการที่มาตรา 7 ของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กำหนดอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 ต่อปีในกรณีที่มีการตกลงคิดดอกเบี้ยในหนี้เงิน แต่ไม่มีการกำหนดอัตราดอกเบี้ยเอาไว้ หมายความว่า ถ้าคู่สัญญาตกลงไม่คิดดอกเบี้ยเลย หรือคิดดอกเบี้ยต่ำกว่าร้อยละ 7.5 กฎหมายก็ไม่เข้าไปแทรกแซง และปล่อยให้เป็นไปตามเจตนาของคู่สัญญา มาตรา 7 จึงเป็นเครื่องยืนยันว่า การไม่คิดอัตราดอกเบี้ยหรือคิดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ในอัตราต่ำกว่าที่กฎหมายกำหนดจึงเป็นเรื่อง “ปกติ”

ด้วยเหตุนี้ การให้กู้เงินโดยคิดดอกเบี้ยในอัตราต่ำกว่ากฎหมายกำหนด จึงไม่ใช่การบริจาคหรือการให้ประโยชน์อื่นใด ตามนัยของมาตรา 66 พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง หากแต่เป็นหนี้สินที่พรรคอาจก่อขึ้นได้ในฐานะที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน

3.)ข้อเท็จจริงแห่งคดีไม่สามารถปรับเข้ากับมาตรา 72 แห่งพ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมืองได้

คดีนี้ได้เชื่อมโยงการบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดเกินกว่าสิบล้านบาท ซึ่งต้องห้ามตามมาตรา 66 วรรคสอง เข้ากับมาตรา 72 วรรคสอง ของพ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง เพื่อให้ศาลมีอำนาจออกคำสั่งยุบพรรคตามมาตรา 92 วรรคหนึ่ง (3)

คณาจารย์นิติศาสตร์เห็นว่า มาตรา 72 ไม่อาจนำมาใช้ตีความประกอบกับมาตรา 66 ได้ แม้บทบัญญัติทั้ง 2 มาตราจะอยู่ภายใต้หมวด 5 ว่าด้วยรายได้ของพรรคการเมืองก็ตาม

ความมุ่งหมายของมาตรา 72 คือ การห้ามพรรคการเมืองเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดอันมาจากการกระทำกิจกรรมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังเช่น เงินที่ได้มาจากการกระทำ ความผิดอาญาหรือจากการค้ายาเสพติด เพื่อไม่ให้พรรคตกอยู่ภายใต้อิทธิพลหรือถูกครอบงำจากกลุ่มหรือองค์กรที่มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น

ส่วนความมุ่งหมายตามมาตรา 66 เป็นการกำหนดจำนวนเงินอย่างสูงหรือเพดานการรับเงินรายได้ที่เป็นเงินบริจาค ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดไม่เกินมูลค่าสิบล้านบาทต่อปี เพื่อป้องกันไม่ให้ ผู้บริจาครายใดใช้กลไกดังกล่าวครอบงำการดำเนินการของพรรคการเมือง

จะเห็นได้ว่า มาตรการตามมาตรา 66 และมาตรา 72 ไม่ได้เป็นเรื่องเดียวกันหรือเชื่อมโยงกัน การปรับใช้กฎหมายทั้ง 2 มาตราจึงแยกออกจากกันได้

ดังนั้น หากไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าเงินที่ได้รับมานั้นมีแหล่งที่มาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำของพรรคการเมืองตามมาตรา 66 จึงไม่ใช่เหตุในการยุบพรรคการเมืองได้ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 92 วรรคหนึ่ง (3)

เมื่อพิจารณาตามข้อเท็จจริง พรรคการเมืองเป็นนิติบุคคลที่มีสิทธิและหน้าที่ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ย่อมมีเสรีภาพทำสัญญากู้ยืมเงินได้โดยไม่จำต้องมีกฎหมายให้อำนาจและการให้กู้เงินโดยคิดอัตราดอกเบี้ยน้อยกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนดหรือแม้แต่ไม่คิดดอกเบี้ยเลยเป็นเรื่องที่สามารถทำได้ตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา เงินกู้ดังกล่าวจึงไม่เป็นเงินที่มีแหล่งที่มาโดยมิชอบด้วยกฎหมาย กรณีนี้จึงไม่อาจปรับเข้ากับมาตรา 72 เพื่อเป็นเหตุในการยุบพรรค ตามมาตรา 92 วรรคหนึ่ง (3) ได้

4.)ความสำคัญของพรรคการเมืองในการปกครองระบอบประชาธิปไตย กับการใช้อำนาจยุบพรรคของศาลรัฐธรรมนูญ

พรรคการเมืองในระบอบเสรีประชาธิปไตย มีบทบาทสำคัญในการก่อตั้งเจตจำนงทางการเมืองของประชาชน นำเสนอนโยบายเพื่อให้ประชาชนที่เห็นด้วยเลือกพรรคการเมืองนั้นๆ เข้าไปเป็น ผู้แทนของตนในรัฐสภา เพื่อทำหน้าที่ผลักดันนโยบาย ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปประเทศไปในแนวทางที่ประชาชนแต่ละกลุ่มต้องการ

รัฐในระบอบเสรีประชาธิปไตยจะต้องเปิดโอกาสให้พรรคต่างๆ ได้แข่งขันกันอย่างเสรีและเป็นธรรม เพื่อให้เป็นไปตามความต้องการของตนผ่านหลักการปกครองโดยหลักเสียงข้างมากโดยเคารพเสียงข้างน้อย ดังนั้น การใช้อำนาจขององค์กรของรัฐจะต้องระมัดระวังไม่ให้เป็นอุปสรรคขัดขวางต่อความเป็นอิสระ เสรีภาพ และการแข่งขันกันอย่างเสรีและเป็นธรรมของพรรคการเมือง

การยุบพรรค ซึ่งหมายถึงการทำลายองค์กรที่เป็นผู้ทำหน้าที่ก่อตั้งเจตจำนงทางการเมืองและเป็นผู้แทนผลประโยชน์ของประชาชนในสังคมการเมืองนั้น ควรเกิดขึ้นได้เฉพาะกรณีที่ปรากฏหลักฐานอย่างชัดเจนโดยปราศจากข้อสงสัยว่าพรรคได้กระทำการอันขัดต่อหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญ และมีความร้ายแรงถึงขนาดสมควรที่จะต้องถูกยุบพรรค

คณาจารย์นิติศาสตร์ มีข้อสังเกตประการสำคัญต่ออำนาจในการออกคำสั่งยุบพรรคโดยศาลรัฐธรรมนูญว่า เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญในเรื่องการยุบพรรค ตามหลักการที่เกิดขึ้นในต่างประเทศนั้น เกิดจากแนวคิดพิทักษ์รัฐธรรมนูญและระบอบประชาธิปไตยจากภยันตรายอย่างร้ายแรงที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองจากระบอบประชาธิปไตยไปสู่การปกครองในระบอบอำนาจเบ็ดเสร็จหรือเผด็จการ

กลไกในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยโดยการยุบพรรคนั้น จึงถูกใช้เฉพาะที่ได้ความอย่างชัดแจ้งและปราศจากข้อสงสัยว่าพรรคหรือกลุ่มทางการเมืองกระทำการในลักษณะที่ต้องการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยหรือล้มล้างรัฐธรรมนูญ

ดังนั้น โดยหลักแล้วศาลรัฐธรรมนูญจะต้องจำกัดอำนาจตนเองในการใช้อำนาจยุบพรรค หากไม่มีข้อเท็จจริงที่ชัดแจ้งเช่นว่านั้น ทั้งนี้เพราะพรรคการเมืองย่อมมีเสรีภาพดำเนินกิจกรรมทางการเมืองซึ่งเป็นเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญด้วยเช่นเดียวกัน

ศาลรัฐธรรมนูญอาจยุบพรรคได้เฉพาะกรณีที่พรรคนั้นกระทำความผิดอย่างร้ายแรง จนถึงขนาดที่ไม่สามารถอ้างความคุ้มครองจากเรื่องเสรีภาพของพรรคการเมืองได้เท่านั้น การยุบพรรคจึงต้องเป็นมาตรการสุดท้าย (ultima ratio) ของมาตรการอื่นๆ เมื่อไม่มีมาตรการอื่นที่มีประสิทธิภาพและได้สัดส่วนแล้วเท่านั้น และในกรณีที่ไม่ได้ความชัดแจ้งว่าพรรคใดกระทำการในลักษณะดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญพึงต้องจำกัดอำนาจตนเอง

คณาจารย์นิติศาสตร์ตระหนักดีว่า นักกฎหมายอาจมีวิธีการใช้และการตีความกฎหมายที่แตกต่างกัน เพื่อบรรลุเป้าหมายเดียวกันคือ ความยุติธรรม ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็เช่นเดียวกัน ย่อมมีดุลพินิจเลือกใช้วิธีการใช้และตีความกฎหมายที่เห็นว่าถูกต้องและเป็นธรรมตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

แม้คณาจารย์นิติศาสตร์จะเคารพในแนวทางการตีความและ การใช้ดุลพินิจของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ แต่ตระหนักดีว่า นักวิชาการกฎหมายย่อมมีภาระหน้าที่ ค้นหาแนวทางการใช้และตีความกฎหมายที่เหมาะสมและเป็นธรรมที่สุด และนำเสนอแนวทางในการใช้และตีความดังกล่าวให้นักกฎหมายและสังคมได้ขบคิดพิจารณา เนื่องจากการใช้และการตีความกฎหมายที่เป็นธรรม เป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเป็นการธำรงไว้ซึ่งหลักนิติรัฐในสังคม

คณาจารย์นิติศาสตร์เชื่อว่าปัญหาทางการเมืองไทยที่สั่งสมมายาวนาน จะได้รับการแก้ไขเยียวยาด้วยการใช้การตีความกฎหมายอย่างถูกต้องและเป็นธรรม และระบอบประชาธิปไตยจะดำรงอยู่ได้หากนักกฎหมายทำหน้าที่โดยปราศจากอคติ

และผู้คนในสังคมร่วมกันหาทางออกให้กับปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นด้วยเหตุผลและความอดทนอดกลั้น