คอลัมน์ รายงานพิเศษ : เงินคงคลังวูบ-รัฐบาลถังแตก?

คอลัมน์ รายงานพิเศษ

หลังมีข้อมูลว่าตอนรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) เข้ารับบริหารประเทศใหม่ๆ รัฐบาลมีเงินคงคลัง 495,747 ล้านบาท ผ่านไป 2 ปีกว่า เงินคงคลัง ณ สิ้นเดือนธ.ค.2559 เหลืออยู่ 74,907 ล้านบาท ลดลงไป 420,840 ล้านบาท

จนมีเสียงวิจารณ์ว่าสถานะการเงินการคลังของรัฐบาลไม่มั่นคง และเกรงว่าอาจถึงขั้นถังแตก จนต้องเร่งหารายได้จากการขึ้นภาษีหลายประเภท

อดีตผู้บริหารกระทรวงการคลัง นักวิชาการ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ(สปท.) มองว่าสะท้อนอะไรบ้าง

รังสรรค์ ศรีวรศาสตร์

รองประธานกมธ.ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ

ด้านเศรษฐกิจ สปท.

เงินคงคลังมีคณะกรรมการบริหารเงินคงคลัง ของกระทรวงการคลัง บริหารจัดการอยู่ โดยจะดูถึงการใช้เงินอย่างไร เท่าไหร่ถึงจะเพียงพอ ซึ่งจะมีสถิติ มีระบบคาดการณ์ได้

คณะกรรมการชุดนี้ประชุมกันเกือบทุกวัน ต้องรู้ว่าเอาเงินมา จากตรงไหน มีรายได้จากรัฐวิสาหกิจเท่าไหร่ จากภาษีเท่าไหร่ แต่ละงวดมีรายจ่ายและรายได้ ดังนั้นคงไม่ถึงขั้นที่รัฐถังแตกอย่างที่วิจารณ์กัน

ส่วนที่นายกฯ มองว่าเรื่องเงินคงคลังเป็นการโจมตีกันทาง การเมืองนั้น คงไม่ใช่ แต่อาจจะไม่เข้าใจวิธีการทำงานของกระทรวงการคลังมากกว่า เพราะเรื่องเงินคงคลังมีคณะกรรมการหลายหน่วยงาน ดูแล ทั้งธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สำนักบริหารหนี้สาธารณะ(สบน.)

รัฐบาลจึงควรอธิบายและทำความเข้าใจกับประชาชน ให้ทราบว่าเหตุการณ์ยังไม่ได้ เลวร้ายอะไร แม้เงินคงคลังยังไม่สูง แต่ไม่ใช่ว่ามีรายได้จากภาษี อย่างเดียว ยังมีจากแหล่งอื่นด้วย ทั้งจากรัฐวิสาหกิจ กรมที่ดิน กรมธนารักษ์

ส่วนการขึ้นภาษีเพื่อแก้ปัญหานั้น บางครั้งภาษีถึงเวลาต้องขึ้นก็ต้องขึ้น ซึ่งกระทรวงการคลังมีแผนอยู่แล้ว เพราะช่วงที่คสช.เข้ามา บริหาร กระทรวงการคลังมีการเสนอแผนปฏิรูปโครงสร้างการปรับภาษีเข้าไป ซึ่งอยู่ที่รัฐบาลเป็นผู้ตัดสินใจ

สำหรับเงินคงคลังที่เหมาะสมกับสถานการณ์ เห็นว่าบางช่วงมีแค่ 3 หมื่นล้านบาทก็พอ บางช่วงต่ำกว่าหมื่นล้านบาทก็อยู่ได้ อยู่ที่ช่วงเก็บภาษีได้มากกว่า

เงินคงคลังคือมีเงินสดอยู่ในมือ บางปีรายจ่ายน้อย ถ้ากู้ก็เสียดอกเบี้ยมาก บางครั้งถึงเวลาต้องคืนเงินกู้ แล้วกู้ใหม่ ซึ่งเป็นเรื่องปกติ ถ้าไม่กู้เลย ถึงเวลาที่ต้องใช้เงินที่จำเป็นแล้วถึงไปกู้อาจไม่ได้ เพราะเขาให้คนอื่นกู้ไปแล้ว

เราต้องกู้เพื่อรักษาสถานะ และดูแลเงินคงคลังเราไว้ ซึ่งเป็นเรื่องทางเทคนิค ทางสบน.ดูแลอยู่แล้ว

ดังนั้น เงินคงคลังที่มีอยู่ 7.49 หมื่นล้านบาท ก็น่าจะพอ แต่ยังไม่แน่ใจว่ารัฐบาลจะคาดการณ์ไว้อย่างไร

อนุสรณ์ ธรรมใจ

อดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง

รัฐบาลไม่ได้อยู่ในสถานะถังแตก การพูดคำว่าถังแตกอาจเป็นการพูดที่เกินจริงไปมาก แต่แม้จะถังไม่แตก ก็มีความเสี่ยงเรื่องสภาพคล่อง ที่มีเงินคงคลังเหลือแค่ 7.49 หมื่นล้านบาท ตามหลักการเงินคงคลังควรเหลือ 1.3-1.5 แสนล้านบาท จะเป็นสภาพคล่องที่กำลังดี เพราะเงินเดือนข้าราชการ ค่าใช้จ่ายระบบราชการแต่ละเดือน ประมาณ 4-5 หมื่นล้านบาทต่อเดือน แต่เงินคงคลังที่มีอยู่ขึ้นอยู่กับสภาวะเศรษฐกิจ และการบริหารจัดการของรัฐบาล

และการที่เงินคงคลังสูงเกินความจำเป็นก็เป็นต้นทุน แต่ถ้าเงินคงคลังน้อยเกินไปจะเกิดปัญหาสภาพคล่อง เช่น กรณีที่เงินคงคลังมีมากเกินไป คือ รัฐบาลไปกู้มากองไว้ แล้วไม่ได้ใช้จ่าย ไม่สามารถมีอัตราการเบิกจ่ายที่ดี ทำให้ต้องเสียดอกเบี้ยเงินกู้

ส่วนกรณีเงินคงคลังน้อยเกินไป ทำให้เกิดปัญหาสภาพคล่อง เช่น รัฐบาลมีหนี้ต้องชำระ แต่ไม่สามารถชำระหนี้ได้ตรงเวลา จะถือเป็นความเสียหายการเงินการคลังอย่างมาก

ดังนั้น การมีเงินคงคลังในระดับเหมาะสม เป็นสิ่งที่มีความจำเป็น

สำหรับสาเหตุที่เงินคงคลังลดลงเยอะ เพราะเก็บภาษีได้ไม่ตามเป้า ซึ่งปีที่เงินคงคลังเหลือเยอะ คือ เก็บภาษีได้ตามเป้า อันนี้คือด้านเงินเข้า

ส่วนด้านเงินออกในยุคที่เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมือง จะเห็นว่าเงินไม่ออก มีแต่เงินเข้า เพราะติดขัดระบบราชการในการเบิกจ่าย โดยเฉพาะวิกฤตในปี 2557 ที่มีการประท้วงกัน เงินดำเนินการตามนโยบายยิ่งไม่ออก เช่น เงินรับจำนำข้าวชะงัก ทำให้เงินคงคลังเหลือเยอะ

พอมาถึงรัฐบาลคสช. แม้เศรษฐกิจกระเตื้องขึ้นกว่าปี 2557 แต่การเติบโตเศรษฐกิจไม่เป็นไปตามเป้าหมาย โดยเฉพาะถ้าในสำนักบริหารหนี้ มีการคาดการณ์เศรษฐกิจต้องโตได้ 4-5 เปอร์เซ็นต์ จะทำให้ฐานะการเงินการคลังมั่นคง

หมายความว่าหากทำได้ตามที่คาดการณ์จะเกิดยุทธศาสตร์ความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งทำมาตั้งแต่รัฐบาลสมัยก่อนๆ โดยต้องการให้ปี 2559-60 มีการทำงบประมาณสมดุล แต่ปรากฏว่าขณะนี้ยังขาดดุลอยู่แต่ก็ไม่เป็นไร เนื่องจากเราต้องลงทุน เศรษฐกิจยังไม่ดีนัก เราต้องใช้จ่าย

ช่องทางที่รัฐบาลควรดำเนินการเมื่อเงินคงคลังลดลงมาก คือ การดูว่าภาษีที่เก็บได้เข้าตามเป้าหมายหรือไม่ ถ้าเข้าตาม เป้าหมายแม้เงินคงคลังจะต่ำแต่ก็บริหารจัดการได้ แต่ถ้าเก็บ ภาษีไม่ได้ตามเป้าก็ต้องกู้ ซึ่งกรรมการหนี้สาธารณะ จะมีแผน เงินกู้อยู่แล้ว ถ้าทุกอย่างเป็นไปตามแผนไม่มีทางที่จะเกิด ปัญหา

ส่วนการที่รมว.คลังระบุเหลือเงินคงคลังไม่มาก เพราะนำไปบริหารจัดการด้านการลงทุน เพื่อช่วยรัฐบาลประหยัดดอกเบี้ยมากกว่าการกู้ ส่วนตัวเห็นด้วยที่เราไม่จำเป็นต้องกู้เงินมารอไว้ เพราะสภาพคล่องในระบบยังดีอยู่ แต่สิ่งที่รัฐบาลต้องทำคือทำให้เศรษฐกิจเติบโตและเก็บภาษีเพิ่ม โดยไม่ต้องเก็บภาษีใหม่ๆ และหากรัฐบาลจะกู้เงิน ต้องให้เหมาะกับแผนบริหารจัดการ อย่างไรก็ตาม ไม่คิดว่าการพูดเรื่องการเงินการคลังเป็นการโจมตีทางการเมือง แต่เป็นประเด็นตามข้อเท็จจริงของตัวเลข

เพียงแต่การบอกว่าถังแตกเป็นการพูดเกินจริงเกินไป

ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์

คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ

หากจะให้ประเมินถึงสถานะทางการเงินของรัฐบาลตามที่มีกระแสข่าวว่าเงินคงคลังลดลง ทำให้สถานะทางการเงินของรัฐบาลไม่มั่นคงนั้น เรื่องนี้คงต้องพิจารณาจากความสมดุลของกระแสเงินสดที่ไหลเข้ามา รวมทั้งเงินที่ไหลออกไปของรัฐบาลในแต่ละเดือน

สถานะเงินคงคลังคงต้องมองแบบภาพ ใหญ่ โดยดูที่ตัวเลขรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลในแต่ละเดือนด้วย บางครั้งรายรับของรัฐบาล อาจเข้ามาล่าช้ากว่าหรือเข้ามาไม่ทันกับรายจ่ายที่เสียไป

บางเดือนรัฐบาลเร่งใช้จ่าย อาจทำให้ตัวเลขมีการกระตุกหรือแกว่งตัวได้บ้าง หรือรายจ่ายของรัฐบาลในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา มีการเบิกจ่ายมากน้อยหรือผิดปกติไปหรือไม่ ต้องมาดูในส่วนนี้ด้วย จึงทำให้หลายคนเกิดความกังวลในเรื่องภาพรวมเงินคงคลังของรัฐบาลได้

อย่างไรก็ตาม หากจะประเมินสถานะเงินคงคลังของรัฐบาล คงต้องประเมินในส่วนของกระแสเงินสดที่เป็นอิสระของรัฐบาล และทิศทางรวมทั้งนโยบายการเงินการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งที่ผ่านมารัฐบาลพยายามหามาตรการออกมากระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศอย่างต่อเนื่อง

ขณะเดียวกันการลงทุนในโครงการต่างๆ นั้น รัฐบาลได้พยายามดึงในส่วนของภาคเอกชนมาร่วมลงทุนด้วย นอกเหนือไปจากที่รัฐบาลใช้งบประมาณลงทุนด้วยตัวเอง ซึ่งในระยะยาวรัฐบาลอาจจะต้องระมัดระวังการใช้งบประมาณด้วย

ส่วนที่นายกฯ ระบุว่าเป็นเรื่องการโจมตีทางการเมืองมากกว่าจะพูดถึงข้อเท็จจริง นั้น มองว่ารัฐบาลสามารถอธิบายเรื่องนี้ได้ รัฐบาลมีตัวเลขอยู่ในมืออยู่แล้ว ขอจาก กรมบัญชีกลางก็ได้ ควรอธิบายให้ประชาชนเข้าใจ

เพราะประชาชน ภาคเอกชนหรือภาค ส่วนอื่นๆ ก็มีเหตุผลที่จะมองสถานการณ์ ด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลแบบไม่ดีมากกว่าที่รัฐบาลมองหรือประเมินตัวเอง อยากให้รัฐบาลเข้าใจความรู้สึกของประชาชนหรือภาคเอกชนด้วย

หากประชาชนจะกังวลว่ารัฐบาลใช้งบประมาณในการก่อสร้างหรือทำโครงการต่างๆ มากจนเกินตัวหรือผิดปกติไป บางโครงการมีความจำเป็นมากน้อยเพียงใดในการลงทุน รัฐบาลก็ต้องทำความเข้าใจ มองว่าเป็นเรื่องไม่ยากที่จะอธิบาย

ส่วนที่ รมว.คลังระบุว่าเงินคงคลังมีไม่สูงมากเพราะนำไปลงทุน ซึ่งเป็นการช่วยรัฐบาลประหยัดดอกเบี้ยจากการกู้เงินมา กองไว้นั้น ก็เป็นคำอธิบายอีกทางหนึ่ง หากจะพูดแบบนั้นย่อมได้เพราะดอกเบี้ยต่ำ

แต่ต้องไม่ลืมว่าดอกเบี้ยต่ำมานานมากแล้ว ไม่ใช่เพิ่งเกิดขึ้นในปีนี้

ธนวรรธน์ พลวิชัย

ผอ.ศูนย์เศรษฐกิจและธุรกิจ ม.หอการค้าไทย

การที่เงินคงคลังของรัฐบาลขณะนี้ลดต่ำลงจากเดิมที่เคยมี ไม่ได้แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลประสบภาวะถังแตก เพราะเป็นเรื่องปกติที่รัฐบาลจะสามารถนำเงินคงคลังออกมาใช้ในการทำโครงการต่างๆ หรือแม้กระทั่งการจ่ายเป็นเงินเดือนให้กับข้าราชการ

ตามที่รมว.คลังให้สัมภาษณ์ว่าเงินคงคลังจะอยู่ที่ระดับ 5 หมื่น-1 แสนล้านก็ได้ ไม่ใช่เรื่องแปลกเปรียบเทียบเหมือนบริษัท บริษัทหนึ่งที่บางครั้งไม่จำเป็นต้องเก็บเงินสดไว้กับตัวเป็นปริมาณมากๆ ถ้าเงินที่เก็บไว้ไม่ได้ก่อให้เกิดรายได้หรือมีดอกเบี้ยจากการเก็บเงินสดไว้

แต่สิ่งที่รัฐบาลควรทำคือการชี้แจงให้สาธารณชนเข้าใจว่าทำไมเงินคงคลังถึงลดลงไปมากและถูกนำไปใช้ในด้านใดบ้าง เช่น โครงการก่อสร้างสาธารณูปโภคขนาดใหญ่

และในอนาคตอันใกล้รัฐบาลจะมีเงินหรือรายได้เข้ามาทดแทนจากทางไหนบ้าง ซึ่งตามปกติจะมีรายได้จากภาษีในรูปแบบต่างๆ เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นิติบุคคล ภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร

รัฐบาลต้องสร้างความเข้าใจให้เกิดขึ้น ไม่เช่นนั้นคนทั่วไปจะเข้าว่ารัฐบาลถังแตก ไม่มีความมั่นคงทางการคลัง

สมหมาย ภาษี

อดีต รมว.คลัง

กรณีที่มีการระบุตัวเลขเงินคงคลังเดือนธ.ค.2559 ที่อยู่ในระดับ 7.4 หมื่นล้านบาทนั้น ระดับเงินคงคลังดังกล่าว ไม่ได้แสดงว่าฐานะการคลังมีปัญหา หรือถังแตกตามที่มีหลายฝ่ายกังวล

ในหลักการ เงินคงคลัง คือ รายได้รัฐบาล หักจากรายจ่ายรัฐบาล รวมกับเงินกู้ จึงเป็นเงินคงคลัง เมื่อรายได้น้อยลง รายจ่ายมากขึ้น ก็ต้องมีการกู้เพื่อมารักษาระดับเงินคงคลังให้เพียงพอเหมาะสม

บางกรณีไม่ได้กู้เพื่อมาใช้จ่าย แต่เป็นการกู้เพื่อสร้างผลตอบแทนอ้างอิงให้กับตลาด เช่น การออกตั๋วเงินคลัง 15-30 วัน พันธบัตร 3-5 ปี ซึ่งกู้ได้ตลอดเวลา ตามวงเงินที่ได้ทำไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี

ในสมัยที่ตนเป็น รมว.คลัง ไม่ได้มีนโยบายว่าเงินคงคลังควรจะต้องอยู่ในระดับที่เท่าใดจึงจะเหมาะสม เพราะเงินคงคลังสามารถบริหารจัดการได้

หากเห็นว่าไม่เพียงพอ ก็กู้มาเติมได้ทันที ไม่จำเป็นต้องรักษาระดับไว้มากๆ เพราะจะเป็นภาระในการจ่ายดอกเบี้ย ไม่ได้เกิดประโยชน์กับเม็ดเงินภาษีของประชาชน

การเรียกว่าเงินคงคลัง แต่ความหมายไม่ได้แปลตามตัวชื่อ ไม่ใช่หมายถึงเงินที่เก็บไว้ที่กระทรวงการคลัง แต่เป็นการบริหารเงินสด ที่สามารถจัดการได้ ขึ้นอยู่กับความเหมาะสม

การที่เงินคงคลังเหลือ 7.49 หมื่นล้านบาท จึงไม่ใช่เรื่องต้องกังวล เพราะหากไม่พอ ก็สามารถกู้มาใช้จ่ายได้