ชำแหละ ‘เงินกับพรรคการเมือง’

รายงานพิเศษ

ชำแหละ ‘เงินกับพรรคการเมือง’ – เมื่อวันที่ 17 ก.พ. ที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเวที “ฬ.จุฬา นิติมิติ” เรื่อง เงินกับพรรคการเมือง : อิสระกับการตรวจสอบ

ผู้ร่วมเสวนาประกอบด้วย นายสมชัย ศรีสุทธิยากร ผอ.ศูนย์วิจัยการเมือง และการเลือกตั้ง มหาวิทยาลัยรังสิต นายพิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์ อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นายณรงค์เดช สรุโฆษิต อาจารย์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ น.ส.พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์ อาจารย์คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล

สมชัย ศรีสุทธิยากร
ผอ.ศูนย์วิจัยการเมืองและการเลือกตั้ง ม.รังสิต

สมชัย ศรีสุทธิยากร
ผอ.ศูนย์วิจัยการเมืองและการเลือกตั้ง ม.รังสิต

กฎหมายที่เป็นปัญหามี 3 มาตรา ประกอบด้วย มาตรา 62 เรื่องรายได้พรรคการเมือง มาตรา 66 เรื่องบุคคลบริจาคเงินเกิน 10 ล้านบาทให้พรรคไม่ได้ และมาตรา 72 เรื่องห้ามรับ บริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยรู้หรือควรจะรู้ว่าได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุสงสัยว่ามีแหล่งที่มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ของ พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง

มาตรา 72 เป็นมาตราเดียวที่นำไปสู่การยุบพรรคได้

คำถามคือ เงินกู้ คือ เงินบริจาคหรือไม่ ซึ่งเรื่องนี้เกิดจากคำร้องของนายศรีสุวรรณ จรรยา ที่ร้องตามมาตรา 66 ว่าบริจาคเงินเกิน 10 ล้าน และนายสุรวัชร สังขฤกษ์ ในมาตรา 66 เช่นเดียวกัน บอกว่าเงินกู้คือ เงินบริจาค

กฎหมายพรรคการเมืองฉบับนี้ ระบุว่า “เงินบริจาค” หมายความว่า การให้เงิน หรือทรัพย์สินแก่พรรคการเมืองนอกจากค่าธรรมเนียมและค่าบำรุงพรรคการเมือง และให้หมายความรวมถึงประโยชน์อื่นใดแก่พรรคการเมืองที่สามารถคำนวณเป็นเงิน ได้ตามที่คณะกรรมการกำหนด หมายความว่า เงินกู้ไม่ใช่เงินบริจาค แต่คณะกรรมการการ เลือกตั้ง (กกต.) เชื่อว่าอาจเป็นไปได้ว่า เงินกู้ คือเงินบริจาค

คำถามต่อมาคือ เงินกู้คือรายได้อื่นหรือไม่ กรณีดังกล่าวมีพรรคการเมืองบางพรรค เคยรายงานเงินกู้ยืมระยะสั้นปรากฏในรายงานหนี้สินหมุนเวียน มิได้จัดไว้ในรายการรายได้อื่น ตามกฎหมายพรรคการเมือง 2550 หมายความว่าเงินกู้นั้นไม่ใช่รายการรายได้อื่น

อย่างไรก็ตาม ในกฎหมายพรรคการเมืองฉบับใหม่นั้น จากเอกสารการเงินของพรรคการเมือง 79 พรรคที่ส่งให้ กกต. ในเดือน พ.ค.2562 มี 16 พรรคที่ปรากฏรายการเงินกู้ในเอกสารงบการเงิน และมี 16 พรรคการเมือง ที่ปรากฏรายการเงินยืมในเอกสาร และทั้ง 32 รายการดังกล่าวบันทึกในหนี้สิน ไม่ได้บันทึกในรายการรายได้ ฉะนั้น เงินกู้ ถือเป็นหนี้สิน ไม่ใช่รายได้อื่น

คำถามสุดท้ายเงินกู้คือประโยชน์อื่นใดหรือ ไม่ ซึ่งทั้ง 3 ประเด็น กกต.ร้องว่าเป็นเงินบริจาค และคาดว่าเป็นรายได้อื่นที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

คำว่าประโยชน์อื่นใด หมายถึงการให้ทรัพย์สิน การให้บริการ หรือการให้ส่วนลดโดยไม่มีค่าตอบแทนหรือมีค่าตอบแทนที่ไม่เป็นไปตามปกติ ทางการค้า หรือทำให้หนี้ที่พรรคการเมืองเป็นลูกหนี้ ลดลงหรือระงับไป

ผมขอถามว่าเงินกู้ ทำให้หนี้ลดลงหรือไม่ เงินกู้จึงไม่ใช่ประโยชน์ อื่นใด ที่ผ่านมาผมพยายามเรียกร้องให้ปลดล็อก ให้พรรคการเมืองทำงานได้ ซึ่งยังไม่มีการปลดล็อกจนถึงวันที่ 11 ธ.ค.2561

พรรคการเมืองต้องใช้เงิน ต้องทำป้ายโฆษณา ต้องตั้งเวที ต้องมีรถแห่ มีค่าเช่าสำนักงาน มีค่าจ้างบุคลากร และกกต.ยังกำหนดวงเงินในการหาเสียง ไม่เกิน 1.5 ล้านบาท ต่อผู้สมัคร 1 คนในแต่ละเขต และตราบใดที่พรรคการเมืองไม่สามารถระดมทุนขายโต๊ะจีนโต๊ะละ 3 ล้านบาทได้ การกู้เงินจะเป็นเรื่องที่คู่กับการเมืองไทยตลอดไป

ขอให้สังเกตกระบวนการตั้งแต่กกต.ไปถึงศาล รัฐธรรมนูญ ซึ่งมีเครื่องหมายคำถามว่า กระบวนการการตั้งคณะกรรมการควบรวมข้อเท็จจริงเพิ่มเติมและนำไปสู่ข้อหาใหม่ อีก 2 ข้อหานั้นเป็นกระบวนการที่สั้น และขาดการเปิดโอกาสให้ผู้ถูกกล่าวหาได้แสดงหลักฐานเพิ่มเติมหรือไม่

และกระบวนการในขั้นศาลรัฐธรรมนูญ ที่ไม่ได้เปิดให้ไต่สวนเพิ่มเติมนั้น หากเทียบกับการรับโทษของบุคคล การยุบพรรค คือการประหารชีวิต ก็ควรจะให้ทุกฝ่ายมีโอกาสสู้กันให้ถึงที่สุด และในส่วนของเนื้อหานั้น หากมองถึงพยานหลักฐานตั้งแต่อดีต ผมคิดว่า ในวันที่ 21 ก.พ. โดยเนื้อหาไม่น่าจะถึงการยุบพรรคได้

เรื่องนี้เป็นบทเรียนของพรรคอนาคตใหม่ มากกว่า หากศาลรัฐธรรมนูญตัดสินว่าไม่ผิด จากนี้จะเดินกิจกรรมทางการเมืองในนามพรรคอย่างไร เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่าง

แต่ถ้าตัดสินยุบพรรค ก็เป็นเรื่องที่พรรคอนาคตใหม่ต้องหาทางทำให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุดว่าจะดำเนินการต่างๆอย่างไรต่อไป

พิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์
อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์

พิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์
อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์

ภาพการเมืองใหญ่ของประเทศไทยเป็นการเมือง เชิงอำนาจว่าอำนาจอยู่ในมือใคร มีการกระจายตัว หรือรวมศูนย์แค่ไหน ยิ่งรวมศูนย์มาก พื้นที่ที่จะให้คนอื่นเข้ามาทำก็ยิ่งไม่มี การหาทางที่จะคลายการรวมศูนย์นั้นก็ยิ่งยาก

พรรคการเมืองเกิดขึ้นครั้งแรกในศตวรรษที่ 19 เกิดจากกลุ่มอำนาจใหม่ที่ต้องการเข้ามาแชร์กลุ่มอำนาจเดิม ซึ่งคล้ายกันเกือบทุกประเทศในยุโรป

พรรคการเมืองเป็นกลุ่มคนที่มีเงิน มีการศึกษาและอยากมีส่วนร่วมในการกำหนดรัฐ เป็นเครื่องมือที่จะรวมทรัพยากรเพื่อต่อสู้กับอำนาจเก่า เพื่อแทนที่และช่วงชิงอำนาจรัฐอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม ที่มีมาก่อนหน้า แต่สังคมตะวันตกพอผ่านยุคนั้นไปแล้ว ก็มีความชัดเจนว่า ทุกวันนี้ พรรคการเมืองคือช่องทางเดียวที่ทำให้ประชาชนธรรมดาเข้าไปมีส่วนในอำนาจรัฐ

พรรคการเมืองทำให้ระบบการเมืองในประเทศที่ เจริญแล้วมีเสถียรภาพ จากการเปิดช่องให้คนที่มีความสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการบริหารประเทศ

ในทางกฎหมาย พรรคการเมืองเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของสิทธิพลเมือง ที่ระบุอยู่ในรัฐธรรมนูญเกือบทุกประเทศ เป็นหน่วยที่รัฐต้องส่งเสริม ไม่ใช่ควบคุม ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยแล้ว ล้วนส่งเสริมพรรคการเมือง และมีข้อจำกัดน้อยมาก ยิ่งเรื่องการยุบพรรคการเมืองยิ่งไม่ต้องพูดถึง ยกเว้นแต่เป็นเรื่องที่รุนแรงอย่างการตั้งพรรคนาซี ในเยอรมัน เป็นต้น

ต่อมาในปี 2519 เป็นผลพวงจากการเติบโตของเศรษฐกิจในประเทศไทย เกิดการย้ายถิ่นฐานของประชาชนชนบทเข้าสู่เมือง ในชนบทได้เกิดกลุ่มอำนาจภูธรขึ้น จึงเริ่มเกิดการพัฒนาชนบท เมื่อกลุ่มอำนาจภูธรเริ่มมีอำนาจมากขึ้น ก็เริ่มเข้าไปมีบทบาทกับการเมืองในระดับท้องถิ่น ก่อนจะเข้ามามีส่วนร่วมกับการเมืองระดับชาติในที่สุด ในลักษณะของพรรคเถ้าแก่ ก่อนจะมาสู่ยุควิกฤตเศรษฐกิจปี 2540

หากไม่มีวิกฤตดังกล่าว รัฐธรรมนูญ 2540 คงไม่เกิดที่นำไปสู่พรรคไทยรักไทย และปรากฏการณ์ทักษิณ ซึ่งพรรคการเมืองลักษณะดังกล่าวส่งผลให้เกิดมวลชนทางการเมืองอย่างจริงจังมี การจ่ายเงินให้ประชาชนก่อนวันเลือกตั้ง ที่กลายเป็นข้อครหาในเวลาต่อมา ในลักษณะผ่านหัวคะแนน

ในส่วนของพรรคอนาคตใหม่ มีความคล้ายกับพรรคเพื่อไทย คือมีฐานมวลชน แต่มีความพยายามทำให้ต่างจากพรรคเพื่อไทยโดยไม่ยึดติดกับตัวบุคคล

นอกจากนี้ พรรคอนาคตใหม่ยังมีลักษณะแตกต่างจากกลุ่มพรรคเพื่อไทยคือ พื้นฐานของพรรคอนาคตใหม่ไม่ได้มาจากตัวแทนที่มาจากต่างจังหวัดอีกต่อไป กลายเป็นพรรคที่มีระบบระเบียบ

โครงสร้างพรรคในต่างจังหวัดมีการแยกกันระ หว่างส.ส. กับหัวหน้า สาขาของจังหวัด ส.ส.ไปสั่งหรือควบคุมสมาชิกพรรคไม่ได้ ส.ส.จะทำอะไรต้องอาศัยทีมงานจังหวัดทำงานด้วยกัน นี่เป็นโครงสร้างพรรคการเมืองสมัยใหม่

อย่างไรก็ตาม วันนี้การเมืองไทยยังไม่ก้าวหน้าไปถึงไหน พรรคการเมืองยังคงเป็นเครื่องมือเพื่อช่วงชิงอำนาจ อย่างพรรคเพื่อไทยผมเชื่อว่ามาถึงปลายทางแล้ว แต่แทนที่พรรคเพื่อไทยที่กำลังจะตาย แล้วมีพรรคอนาคตใหม่มาแทนที่ ก็ไม่ถูกปล่อยให้โต เพราะเขามีบทเรียนมาแล้วจากทั้งพรรคเพื่อไทย และพรรคไทยรักไทย

เป้าหมายเจตนารมณ์ของกฎหมายในครั้งนี้คือ การพยายามไม่ให้พรรคอนาคตใหม่โต

ณรงค์เดช สรุโฆษิต
อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ณรงค์เดช สรุโฆษิต
อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

สถานะพรรคการเมืองมี 2 ขั้ว คือ 1.ขั้วคอมมิวนิสต์ ซึ่งพรรคการเมืองเป็นรัฐ

2.ขั้วเสรีประชาธิปไตย ซึ่งพรรค การเมืองเป็นการรวมกลุ่มโดยสมัครใจของประชาชน มีสิทธิเสรีภาพในการกำหนดเรื่องของกลุ่มตัวเอง โดยมีกฎหมายเข้ามาควบคุม มีการควบคุมการเงินของพรรค การเมือง ทั้งเงินรายรับรายจ่ายของพรรค การทำบัญชี และการรายงานต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) พร้อมทั้งกำหนดความผิดเกี่ยวกับการบริจาค

การบริจาคในโลกนี้มี 2 ชุดความคิด คือ ไม่ต้องการให้คนรวยมีอิทธิพลทางการเมือง จึงกำหนดเพดานการบริจาค และการไม่จำกัดเพดานเงิน แต่กำหนดให้ต้องเปิดเผยรายชื่อ และจำนวนเงินที่บริจาค แล้วให้ประชาชนตัดสินเองว่าจะเลือกพรรค การเมืองนั้นหรือไม่

ในส่วนของประเทศไทยกำหนดเงินบริจาคไม่เกิน 10 ล้านบาทต่อปี แต่ปัญหาของบ้านเราเงินบนโต๊ะทำถูกกฎหมายหมด แต่เงินใต้โต๊ะอยู่ตรงไหน อยู่กับใคร มีกี่บัญชีไม่มีใครรู้

มาตรา 72 ของกฎหมายพรรคการเมือง ระบุว่าการบริจาคที่ผิดกฎหมาย คือ การรับบริจาคโดย “รู้หรือควรรู้ว่าได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย” คำถามคือไม่ชอบด้วยกฎหมายคืออะไร และ“มีเหตุอันควรสงสัยว่ามีแหล่งที่มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย” จะต้องถูกยุบพรรค

ในกรณีพรรคอนาคตใหม่ ผมขอย้ำว่า พรรคการเมืองเป็นนิติบุคคลเอกชน ดังนั้นหลักเกณฑ์หรือหลักการที่ใช้กับพรรคการเมือง คือ ถ้าไม่มีกฎหมายห้ามเอกชนย่อมกระทำได้

ส่วนการกู้เงินของพรรคการเมือง ถ้าเป็นการกู้เงินเพื่อนำมาใช้ดำเนินกิจกรรมของพรรคการเมือง ถือว่าอยู่ในขอบอำนาจโดยปริยาย เงินที่ได้จากการกู้ยืมไม่ถือเป็นรายได้ของพรรคการเมือง และไม่ใช่การบริจาคแน่นอน

ส่วนจะเป็นการทำนิติกรรมอำพรางหรือไม่ต้อง พิสูจน์เจตนา เช่น สัญญาเงินกู้มีการทำเป็นลายลักษณ์อักษรหรือไม่ มีการกำหนดแผนการชำระเงินไว้หรือไม่ มีการชำระเงินคืนเป็นงวดๆจริงหรือไม่ มีการชำระดอกเบี้ยหรือไม่ แล้วค่อยบอกว่าเป็นนิติกรรมอำพรางหรือไม่

กรณีดังกล่าวหากผิดตามมาตรา 66 เรื่องการกำหนดเพดานเงิน ก็จะไม่ผิดมาตรา 72 เรื่องห้ามรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด โดยรู้หรือควรรู้ว่าได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุสงสัยว่ามีแหล่งที่มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอีก เพราะมาตรา 66 เป็นบทบัญญัติเฉพาะ

ส่วนมาตรา 72 จะใช้กับกรณีอื่นๆ ที่ไม่ได้เขียนไว้

พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์
อาจารย์คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ ม.มหิดล

ชำแหละ ‘เงินกับพรรคการเมือง’ : รายงานการเมือง : พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์
อาจารย์คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ ม.มหิดล

พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์
อาจารย์คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ ม.มหิดล

ประเทศไทยเปลี่ยนกฎหมายพรรคการเมืองมาหลาย ฉบับ ซึ่งเงินจากกองทุนพัฒนาพรรคการเมือง ที่ให้พรรคการเมืองไปใช้ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองถือว่าน้อยมาก

ตัวอย่างล่าสุดพรรคการเมือง 77 พรรค มีเงินของกองทุนพัฒนาพรรค การเมืองเพียง 117 ล้านบาท เมื่อนำมาเฉลี่ยแต่ละพรรคถือว่าไม่เพียงพอ กระทั่งพรรคการเมืองต้องคิดว่าจะเอาเงินจากไหนมาทำกิจกรรม

อีกทั้งกฎหมายพรรคการเมืองปี 2560 ข้อจำกัดค่อนข้างมาก กำหนดให้พรรค การเมืองต้องรายงานการใช้เงินทุกๆ 3 เดือน หากไม่รายงานจะถูกลงโทษ และไม่ได้รับเงินส่วนที่เหลือ ทำให้พรรค การเมืองจำนวนมากไม่อยากรับเงินจากกองทุนนี้ พรรคการเมืองจึงหันไปใช้วิธีหาเงินอื่นนอก จากเงินจากรัฐ เพื่อให้พรรค การเมืองอยู่รอดได้ เพราะรัฐไม่สามารถให้เงินพรรค การเมืองได้เพียงพอ

ยังไม่เคยเจอประเทศไหนที่มีกฎระเบียบในการ รับเงินจากกองทุนพัฒนาพรรคการเมืองมากเท่าประเทศไทย ในต่างประเทศจะพิจารณาการให้เงินพรรคการเมืองจากคะแนนเสียงที่ประชาชนเลือก เข้าไป แล้วค่อยคำนวณจำนวนเงินที่จะให้แก่พรรคการเมืองนั้นๆ

ยกตัวอย่าง ประเทศอินโดนีเซีย ที่จะเห็นว่าการพัฒนาประชาธิปไตยของเขาเป็นไปอย่างก้าวกระโดด ในส่วนของการบริจาคเงินให้กับพรรคการเมืองจะไม่มีการจำกัดจำนวนเงินบริจาค ทั้งจากบุคคล และบริษัทเอกชน ที่จะให้แก่พรรคการเมือง จึงไม่น่าแปลกใจว่าพรรคการเมืองที่เพิ่งเกิดขึ้นใหม่ในประเทศอินโดนีเซีย จึงพัฒนาได้อย่างรวดเร็ว

ปัจจัยสำคัญหนึ่งเป็นเพราะเขาไม่มีกฎหมายห้ามเรื่องการบริจาคเยอะเหมือนของประเทศไทย