แถลงนโยบายรัฐบาลส่อขัดรธน.

แถลงนโยบายรัฐบาลส่อขัดรธน. – นอกเหนือจากประเด็นการกล่าวคำถวายสัตย์ ปฏิญาณไม่ครบถ้วน ที่อาจส่งผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี เป็นโมฆะได้นั้น

อีกประเด็นที่มีการทักท้วงจากนักวิชาการและฝ่ายค้านว่าอาจกระทำขัดรัฐธรรมนูญไม่ต่างกัน

คือกรณีรัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภา แต่ไม่แจกแจงที่มาของงบประมาณ

• นพพร ขุนค้า
  รัฐประศาสนศาสตร์ คณะมนุษยศาสตร์ฯ
  มหาวิทยาลัยราชภัฏราชนครินทร์

รัฐธรรมนูญระบุไว้ชัดเจนว่านอกจากรัฐบาลจะ แถลงนโยบายแล้วต้องแสดงแหล่งที่มารายได้ เมื่อรัฐบาลแถลงแต่ไม่แจงแหล่งที่มาให้ชัดเจนในแต่ละโครงการ มองว่าจะไม่ครบองค์ประกอบของรัฐธรรมนูญมาตรา 162 เพราะคลุมเครือไม่ได้แจงว่าแต่ละโครงการจะใช้จ่ายเงินงบประมาณมากน้อยแค่ไหน

รวมไปถึงแนวนโยบายที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ ของรัฐมีเพียงการมาอ่านๆ ในนโยบายนั้น แต่ไม่ได้พูดถึงงบประมาณในการใช้จ่ายจึงไม่ครบองค์ประกอบตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้นมองว่ารัฐบาลทำขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 162 การแถลงนโยบายไม่ครบองค์ประกอบตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ จึงเป็นการแถลงนโยบาย ที่ไม่ชอบ

และตามจริงครม.จะเข้าปฏิบัติหน้าที่ได้ต้อง แถลงนโยบายต่อรัฐสภา แต่เมื่อรัฐบาลแถลงไม่ชอบจึงทำให้มีผลถึงการบริหารราชการแผ่นดินของครม.นำไป สู่การไม่ชอบด้วยกฎหมายได้

มองในแง่รัฐธรรมนูญเป็นหลักนิติศาสตร์ ถึงแม้ว่าจะเป็นนิติศาสตร์การปกครองแล้วก็ตาม แต่เมื่อเขียนเป็นตัวบทกฎหมายในหนังสือก็เป็นหลักนิติศาสตร์ ทุกคนต้องทำตามตัวบทเมื่อมีการบังคับก็ต้องปฏิบัติตาม

ดังนั้นการแถลงนโยบายรัฐบาล นโยบายแต่ละเรื่อง โครงการแต่ละเรื่อง ต้องพูดถึงงบประมาณและแหล่งรายได้มาจากไหนต้องอธิบายให้ชัดเจน ถ้าเป็นเช่นนี้ก็นำไปสู่การไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และเมื่อแถลงนโยบายไม่ชอบก็จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินไม่ได้

กรณีนี้อาจเป็นการแถลงโยบายที่เป็นโมฆะได้ แต่เข้าใจว่าอะไรที่เป็นความเร่งด่วนก็คงมีข้อยกเว้นไว้ แต่อะไรที่ควรเริ่มทำตาม นโยบายหรือสิ่งที่กำลังจะขับเคลื่อนนโยบายก็จะเป็นความไม่ชอบ

เชื่อว่ารัฐบาลชุดนี้รู้กฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นอย่างดีเพราะเป็นผลผลิตที่เกิด จากการที่เขาต้องการ เมื่อเขียนเองแต่ไม่กระทำตามสิ่งที่เขียนจึงถือว่าเป็นการจงใจที่จะไม่ ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็จะต่อเนื่องไปถึงกรณีการถวายสัตย์ปฏิญาณจะทำโดยการพลั้งเผลอก็ตาม ในเมื่อกล่าวไม่ครบจะมีผลต่อเนื่องทั้งถวายสัตย์ไม่ครบและแถลงนโยบายที่ไม่ ชอบ หลังจากนี้ไปการปฏิบัติหน้าที่ของครม.ก็จะไม่ชอบด้วย

จะอย่างไรก็ตามต้องคุ้มครองหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ทางออกของเรื่องนี้คงต้องมีการยื่นตีความในเรื่องดังกล่าวว่ารัฐบาลกระทำการ ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

มองว่าทางแก้คือรัฐบาลต้องเริ่มกระบวนการ นับหนึ่งใหม่ จัดแถลงนโยบายใหม่ แต่ตามเงื่อนเวลาที่กำหนดการแถลงนโยบายต้องจัดแถลงนโยบายภายใน 15 วันนับจากวันเข้ารับหน้าที่ แต่เลยระยะเวลาที่กำหนดแล้ว จึงอาจจะส่งผลให้รัฐบาลทั้งคณะไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือถ้ามองไปในแนวทางไกลๆ คืออาจจะถึงขั้นต้องมีการโหวตเลือกนายกฯ ใหม่ก็เป็นไปได้

• สุเชาวน์ มีหนองหว้า
  อดีตคณบดีคณะมนุษยศาสตร์ฯ มรภ.อุบลราชธานี

การแถลงนโยบายรัฐบาลต่อรัฐสภาถือเป็นข้อ กำหนดในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ และมีรายละเอียดแตกต่างกันออกไป โดยรัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดเพียงว่าครม.ต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา แต่เริ่มลงรายละเอียดตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดเรื่องการชี้แจงนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

พอมาถึงรัฐธรรมนูญ 2560 มีการกำหนดเพิ่มเติมข้อความรายละเอียด เรื่องการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาว่าต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐและแนวนโยบาย แห่งรัฐ รวมถึงยุทธศาสตร์ชาติ พร้อมกำหนดว่าต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ในการใช้จ่ายตามนโยบายต่างๆ ซึ่งเป็นการเพิ่มรายละเอียดไว้ชัดเจน

ส่วนตัวคิดว่าเป็นเรื่องดีและเป็นเรื่องที่ มีความสำคัญ ในเชิงการบริหารประเทศ เพราะเป็นการดำเนินการนโยบายสาธารณะที่กระทบประชาชนทุกมิติ

ทั้งนี้การแถลงนโยบายรัฐบาลต่อรัฐสภาที่ไม่ ได้บอกถึงแหล่งที่มาของงบประมาณในการนำไปใช้จ่ายตามนโยบายต่างๆ น่าจะเกิดจากการลืมดูรายละเอียด และเป็นความเคยชินว่าปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ 2550

ซึ่งความเป็นจริงต้องยึดตามรัฐ ธรรมนูญให้ชัดเจน จะละเลยไม่ได้ เพราะรัฐบาลเองได้ย้ำอยู่ตลอดในเรื่องการทำตามกรอบรัฐธรรมนูญและสอดคล้อง หลักธรรมาภิบาล อย่างไรก็ตามเชื่อว่าฝ่ายค้านคงดำเนินการตรวจสอบเรื่องนี้ และเห็นว่ามีการสอบถามกันบ้างแล้ว รัฐบาลเองก็ไม่ควรละเลย

ส่วนลักษณะดังกล่าวจะทำให้ครม.เป็นโมฆะหรือ ไม่นั้น ก่อนถึงขั้นนโยบายรัฐบาลเป็นโมฆะ หรือครม.เป็นโมฆะ น่าจะมีทางออกร่วมกันในเรื่องนี้โดยช่องทางของรัฐสภาก่อน หรืออีกช่องทางหนึ่งคือการยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ ซึ่งถือเป็นทางออกสองทางโดยที่รัฐบาลเองควรทำให้เร็ว

เรื่องนี้ถือเป็นบทเรียนของรัฐบาลที่ต้อง รอบคอบมากกว่านี้ จากทั้งการแถลงนโยบายรัฐบาลและการถวายสัตย์ปฏิญาณที่เป็นเหตุให้ไม่ เรียบร้อย ซึ่งรัฐบาลไม่ควรนิ่งนอนใจ เพื่อเป็นบรรทัดฐานอย่างถูกต้อง

• พัฒนะ เรือนใจดี
  คณะนิติศาสตร์ ม.รามคำแหง

จากการแถลงนโยบายของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ที่ผ่านมานั้น มีประเด็นข้อถกเถียงเรื่องของแจกแจงรายละเอียดของที่มางบประมาณที่รัฐบาลจะ ใช้ในการดำเนินนโยบายในด้านต่างๆ

เรื่องนี้ถือเป็นเรื่องใหม่ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเขียนมาตรานี้ขึ้นมาเพื่อหวังป้องกันการหาเสียง หรือดำเนินนโยบายแบบประชานิยม ที่สำคัญเพื่อเป็นการรักษาวินัยการเงิน การคลัง ซึ่งก็จะสอดคล้องกับพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ออกมาในช่วงของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ด้วย

ทั้งนี้ ช่วงที่ พล.อ.ประยุทธ์ อ่านคำแถลงนโยบายรัฐนั้น ก็เห็นว่ายังไม่มี การแจกแจงรายละเอียดที่มาของเงินงบประมาณได้อย่างชัดเจน ว่าจะนำ งบประมาณมาจากไหนเพื่อใช้ในการดำเนินโครงการต่างๆ แต่เห็นว่านายชวน หลีกภัย ประธานสภาฯ ออกมาระบุว่ารัฐบาลระบุเอาไว้ในภาคผนวกของตัวร่างนโยบายของรัฐ

ดังนั้นเป็นหน้าที่ฝ่ายค้านต้องไปเทียบดู ว่าในภาคผนวกมีการเขียนระบุ ถึงแหล่งที่มาของงบประมาณเอาไว้จริงหรือไม่ หรือมีเพียงแค่การระบุถึง รายจ่าย ที่สำคัญคือมีที่มาของรายรับเพียงพอกับรายจ่ายที่จะเกิดขึ้นหรือไม่ เหล่านี้ฝ่ายค้านจะต้องลองไปเทียบเคียงในรายละเอียด

อยากให้ฝ่ายค้านรอดูในร่างพ.ร.บ.งบประมาณ พ.ศ.2563 ที่รัฐบาลเตรียมจะเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ ในเร็วๆ นี้ว่ามีการกำหนดรายละเอียดของงบประมาณไว้อย่างชัดเจนหรือไม่ อย่างไร

ดังนั้นโดยส่วนตัวมองว่าเรื่องดังกล่าวยัง ไม่กระทบต่อการทำหน้าที่ของรัฐบาล หรือกระทำขัดรัฐธรรมนูญจนนำไปสู่การยื่นตรวจสอบหรือถอดถอนกัน หรือถึงขั้นต้องส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความเช่นเดียวกับกรณีเรื่องการ ถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วน ซึ่งก็จะกลายเป็นเรื่องการเมืองมากจนเกินไป

แต่ พล.อ.ประยุทธ์ก็ต้องรับผิดชอบ เมื่อยังทำไม่ถูกต้องก็ควรแก้ไขให้ถูกต้อง ไม่ใช่พูดเพียงว่าพูดครอบคลุมหรือจะทำให้ดีที่สุด ซึ่งต้องชี้แจงให้สังคมเข้าใจด้วยว่าจะแก้ไขอย่างไร

• อนุสรณ์ ธรรมใจ
  คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม.รังสิต

การแถลงนโยบายรัฐบาลโดยไม่ได้บอกแหล่งของ รายได้นั้น ถ้าดูเรื่องพ.ร.บ.ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ จะกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐขึ้นมาเพื่อกำหนดเรื่อง สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี สัดส่วนงบประมาณเพื่อการชำระหนี้ภาครัฐ และสัดส่วนที่รัฐต้องชัดเชยค่าใช้จ่าย

และการกำหนดวินัยการเงินการคลังก็ต้องดู เรื่องการจัดทำงบประมาณ วินัยด้านรายได้ วินัยด้านรายจ่าย การบริหารหนี้สินของรัฐ หนี้สาธารณะ รวมถึงเงินนอกงบประมาณ

ซึ่งการจัดส่วนงบประมาณนี้จะเป็นตัวบ่งบอก ว่ารัฐจะเอาเงินมาจากไหนและใช้จ่ายอะไร รวมทั้งฐานะของเงินนอกงบประมาณด้วย และหลักการตั้งประมาณรายจ่าย เช่น ไม่น้อยกว่าร้อย 20 ของประมาณประจำปี เพื่อจะให้มีการบริหารจัดการให้งบประมาณไม่มากเกินไป

รวมถึงการมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนิน กิจการ หรือโครงการต่างๆ ที่ก่อให้เกิดประโยชน์ และให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด และระบุวัตถุประสงค์ชัดเจน รวมถึงการเขียนถึงรายได้ในอนาคตด้วย

การประกาศหรือแถลงนโยบายของรัฐบาลก็ต้อง คำนึงถึงตรงนี้ทั้งหมด จะประกาศลอยๆ ไม่ได้ นอกจากนั้นนโยบายที่ก่อให้เกิดการก่อหนี้ผูกพันต้องคำนึงถึงความโปร่งใส คุ้มค่า การบริหารหนี้สาธารณะต้องเป็นไปตามกฎหมาย และเงินนอกงบประมาณก็ให้มีเท่าที่จำเป็นเพื่อการตรวจสอบ นอกจากนั้น เป็นเรื่องของการตั้งกองทุนหมุนเวียน ก็ต้องกำหนดให้ครอบคลุม เพราะนโยบายของรัฐก็เกี่ยวกับกองทุน

ดังนั้น จึงอยากให้รัฐบาลคำนึงถึงวินัยการเงินการคลังให้มาก เพราะกฎหมายนี้เกิดจากรัฐบาลคสช. โดยสนช. เพราะฉะนั้นการดำเนินการตามนโยบายต่างๆ ก็ต้องยึดกฎหมายนี้ด้วย

การที่นายกฯ แถลงนโยบายไม่ครบ ไม่ชัดเจนว่าจะเอาเงินมาจากไหน ก็จะส่งผลกระทบแน่ ดังนั้นดีที่สุดรัฐบาลต้องชี้แจงว่านโยบายหรือสิ่งที่รัฐบาลจะทำนั้นจะเอา เงินมาจากไหน เพราะกฎหมาย ตีกรอบไว้อยู่ว่าจะใช้จ่ายอะไร จะดำเนินการโครงการอะไรก็ต้องมีที่มาทีไป

เพราะเจตนาของกฎหมายต้องการให้การใช้จ่ายงบ ประมาณมีเรื่องของการชี้แจงเรื่องแหล่งที่มาของรายได้ และ ให้เป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง ดังนั้นรัฐบาลก็ต้องชี้แจงแหล่งที่มาของเงินให้ชัดเจน

ส่วนว่ากรณีการแถลงนโยบายจะซ้ำรอยกรณีการ ถวายสัตย์ปฏิญาณหรือไม่ที่ถูกหยิบยกมาเป็นประเด็นโจมตีนั้น คงต้องดูเรื่องของข้อกฎหมายที่กำหนดให้รัฐบาลจำเป็นต้องปฏิบัติตาม ฉะนั้นรัฐบาลหรือผู้นำต้องระมัดระวังและปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เพราะถ้าเราต้องการให้ประเทศปกครองโดยยึดหลักของกฎหมาย เมื่อกฎหมายกำหนดอะไรไว้ก็ต้องทำตามให้ดีที่สุด

เป็นไปได้ที่เรื่องนี้จะมีการส่งให้ศาล ตีความหากมีประเด็นทางกฎหมาย แต่ทางออกที่ดีที่สุดคือรัฐบาลต้องชี้แจงว่านโยบายต่างๆ ที่จะดำเนินการ จะหาแหล่งรายได้มาจากไหน