ผ่าร่าง UPOV 1991 ผ่านมุมมอง “ กรมวิชาการเกษตร  ”

“ เมล็ดพันธุ์” เป็นปัจจัยสำคัญในการผลิตพืชของเกษตรกร ทั้งด้านต้นทุน คุณภาพผลผลิต และความมั่นคงทางการเกษตร  ปัจจุบัน กรมวิชาการเกษตรใช้ พ.ร.บ. คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายหลักในการส่งเสริมการพัฒนาพันธุ์พืชใหม่ อนุรักษ์และคุ้มครองพันธุ์พืชพื้นเมืองเฉพาะถิ่น รวมถึงคุ้มครองสิทธิของเกษตรกรและชุมชนมานานกว่า 20 ปี

กรมวิชาการเกษตรวางแผนปรับปรุงกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชของไทยให้ทันสมัยและสอดคล้องกับกติกาสากล คือ อนุสัญญาระหว่างประเทศเพื่อการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ (UPOV 1991)  มาตั้งแต่ ปี 2567 มีการรับฟังความเห็นในกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย (Focus groups) กว่า 8 ครั้งทั่วประเทศ แต่ทุกครั้งจะเกิดการต่อต้านจากภาคประชาสังคมจนไม่สามารถขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้

บนเวทีเสวนาเรื่อง “ผ่าร่าง พ.ร.บ. พันธุ์พืชใหม่ : UPOV 1991 ปลดล็อกนวัตกรรม หรือจำกัดสิทธิเกษตรกร?” ซึ่งจัดโดยสมาคมสื่อมวลชนเกษตรแห่งประเทศไทย ร่วมกับมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์  คุณธิดากุญ แสนอุดม ผู้อำนวยการกองพัฒนาระบบและรับรองมาตรฐานสินค้าพืช กรมวิชาการเกษตร ได้สะท้อนประเด็นสำคัญเกี่ยวกับการคุ้มครองพันธุ์พืชไทย ดังนี้

จุดบอดของ พรบ.คุ้มครองพันธุ์พืช 2542

พระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 มีความจำเป็นที่ต้องปรับปรุงแก้ไข เนื่องจากไม่สอดคล้องกับดำเนินธุรกิจและปฎิบัติงานวิจัยจริง ละเมิดสิทธิความเป็นเจ้าของ (มาตรา 52-53) ให้สิทธิความคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ในระดับที่ต่ำกว่ามาตรฐานสากล ไม่สร้างแรงจูงใจในการลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนาปรับปรุงพันธุ์พืชใหม่ๆ และมีจำนวนชุมชนที่สามารถขึ้นทะเบียนได้น้อยมาก

ผลจากการบังคับใช้กฎหมายมากว่า 20 ปี ยังไม่สามารถบรรลุตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ในการส่งเสริมการปรับปรุงพันธุ์และพัฒนาพันธุ์พืชใหม่ และสนับสนุนการมีส่วนร่วมในการดูแล บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์พันธุ์พืชของชุมชน กฎหมายไม่สอดคล้องกับมาตรฐานสากล เช่น ให้การคุ้มครองสิทธินักปรับปรุงพันธุ์พืชในระดับที่ต่ำกว่า และมีเงื่อนไขมากกว่า ดังนั้นการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ ต้องปรับปรุง ให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากล กับอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ ฉบับ ค.ศ. 1991 (UPOV1991)

ซึ่งปัจจุบัน สมาชิก UPOVประกอบด้วย  80 สมาชิก ครอบคลุม 99 ประเทศ และ 2 องค์กรระหว่างประเทศ ได้แก่ สหภาพยุโรป (EU) ประกอบด้วย 27 ประเทศ และองค์การทรัพย์สินทางปัญญาแอฟริกา (OAPI) ประกอบด้วย 17 ประเทศ (ข้อมูล ณ วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2568)  กลุ่มอาเซียน (ASEAN) ประเทศที่เป็นสมาชิก UPOV ได้แก่ สิงคโปร์ (กรกฎาคม ค.ศ. 2004) และเวียดนาม (ธันวาคม ค.ศ. 2006)ประเทศอาเซียนที่อยู่ระหว่างดำเนินการจัดทำกฎหมายภายในประเทศให้สอดคล้องกับ UPOV 1991 และแจ้งความจำนงจะเข้าเป็นสมาชิก UPOV ต่อไป ได้แก่ มาเลเซีย กัมพูชา ลาว และเมียนมาร์ ด้านอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ มีกฎหมายที่ให้สิทธิความคุ้มครองมากกว่ากฎหมายของประเทศไทย

บทบาทและหน้าที่ของระบบ UPOV

UPOV ส่งเสริมและสนับสนุนการปรับปรุงพันธุ์พืชใหม่ โดย ให้สิทธิแก่นักปรับปรุงพันธุ์พืช ส่งเสริมให้เกษตรกรรายย่อยเป็นผู้ผลิต ผู้ปรับปรุงและพัฒนาพันธุ์ เข้ามาอยู่ในห่วงโซ่ระบบการผลิต ที่ผ่านมายังไม่เคยพบว่ามีการฟ้องละเมิดโดยเกษตรกรรายย่อย

การเข้าเป็นภาคีสหภาพระหว่างประเทศเพื่อการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ (UPOV) สมาชิกต้องมีกฎหมายให้ความคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ที่สอดคล้องกับอนุสัญญาUPOV 1991  กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ของไทย (พระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542) ไม่สอดคล้อง โดยกฎหมายไทยให้สิทธิประโยชน์การคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ที่น้อยกว่า UPOV

สถานะของประเทศไทย: UPOV 1991  

ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่ได้เข้าเป็นภาคีสมาชิก UPOV 1991 อย่างเป็นทางการ แต่กำลังอยู่ในขั้นตอนพิจารณาแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช (พ.ร.บ. คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542) โดยกรมวิชาการเกษตรได้เปิดรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนต่าง ๆ อย่างต่อเนื่อง

ก่อนจะพูดถึง UPOV 1991 เราต้องเข้าใจพื้นฐานก่อนว่า ประเทศไทยไม่ได้อยู่เพียงลำพัง แต่เป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก หรือ WTO ซึ่งมีความตกลงฉบับหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินทางปัญญา เรียกว่า TRIPS ซึ่งทรัพย์สินทางปัญญามีหลายประเภท เช่น หากเราคิดค้นสิ่งประดิษฐ์ขึ้นมา ก็อาจได้รับความคุ้มครองด้วยสิทธิบัตร หากเราเขียนหนังสือ แต่งเพลง หรือสร้างสรรค์ผลงาน ก็อาจได้รับความคุ้มครองด้วยลิขสิทธิ์  หากเราเป็นนักปรับปรุงพันธุ์พืชและพัฒนาพันธุ์พืชใหม่ขึ้นมา ก็จะมีเรื่องสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์พืช หรือสิทธิในพันธุ์พืชใหม่เข้ามาเกี่ยวข้อง

ประเด็นนี้เชื่อมโยงกับความตกลง TRIPS ข้อ 27.3(b) ซึ่งกำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องจัดให้มีการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ โดยอาจใช้ระบบสิทธิบัตร หรือระบบกฎหมายเฉพาะที่มีประสิทธิภาพ หรือใช้ทั้งสองระบบร่วมกันก็ได้

ระบบกฎหมายเฉพาะคืออะไร และ UPOV เข้ามาเกี่ยวข้องอย่างไร

ระบบกฎหมายเฉพาะ หรือ sui generis system หมายถึงระบบกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อใช้กับเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะ  สำหรับการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ ประเทศต่าง ๆ สามารถออกแบบกฎหมายเฉพาะของตนเองได้ ตัวอย่างเช่น อินเดียมีระบบกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชของตนเอง อีกทางเลือกหนึ่งคือการใช้ระบบกฎหมายเฉพาะที่อ้างอิงกรอบมาตรฐานระหว่างประเทศอย่างอนุสัญญา UPOV ซึ่งเป็นอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ ดังนั้น เมื่อพูดถึง UPOV เราจึงกำลังพูดถึงกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์พืช

UPOV มีสองฉบับสำคัญ คือ 1978 และ 1991 ทั้งสองฉบับมีรายละเอียดและขอบเขตการคุ้มครองแตกต่างกัน โดยฉบับปี 1991 มีบทบัญญัติบางประการที่ขยายและเข้มงวดขึ้นเมื่อเทียบกับฉบับปี 1978  จึงต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจนว่า การพูดถึง UPOV 1991 ไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนชื่อหรือเปลี่ยนปีของอนุสัญญา แต่เกี่ยวข้องกับรายละเอียดของสิทธิและเงื่อนไขการคุ้มครองพันธุ์พืชด้วย

สมาชิก UPOV มีสถานะแตกต่างกันอย่างไร

สมาชิก UPOV แต่ละประเทศจะมีสถานะและแนวทางการคุ้มครองพันธุ์พืชแตกต่างกัน ในอดีต ประเทศที่เข้าร่วม UPOV สามารถเป็นสมาชิกภายใต้อนุสัญญาฉบับปี 1978 หรือฉบับปี 1991 ได้ แต่หลังจากอนุสัญญาฉบับปี 1991 มีผลใช้บังคับและเปิดให้เข้าร่วมแล้ว ประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศที่เข้าร่วมใหม่จะต้องดำเนินการภายใต้ฉบับปี 1991 ตามเงื่อนไขของอนุสัญญา

อย่างไรก็ตาม สถานะการเป็นสมาชิกของอนุสัญญาไม่ได้หมายความว่ารายละเอียดของกฎหมายภายในประเทศจะเหมือนกันทั้งหมด เพราะแต่ละประเทศอาจมีกฎหมายภายในที่กำหนดขอบเขตการคุ้มครองแตกต่างกัน เช่น จีนและนิวซีแลนด์มีสถานะสมาชิกตามอนุสัญญาฉบับปี 1978 แต่การพิจารณากฎหมายภายในของแต่ละประเทศต้องดูรายละเอียดของบทบัญญัติจริง ไม่ควรสรุปจากสถานะสมาชิกเพียงอย่างเดียว

 การคุ้มครองพันธุ์พืชของสหภาพยุโรป

สหภาพยุโรปเป็นอีกกรณีหนึ่งที่ช่วยให้เห็นภาพการคุ้มครองพันธุ์พืชในระดับภูมิภาค  ระบบสิทธิในพันธุ์พืชของสหภาพยุโรปเปิดให้ผู้ยื่นคำขอสามารถขอรับความคุ้มครองในระดับสหภาพยุโรปได้ โดยยื่นคำขอต่อสำนักงานคุ้มครองพันธุ์พืชของสหภาพยุโรป ( CPVO) การได้รับความคุ้มครองในระดับสหภาพยุโรปช่วยให้ผู้ทรงสิทธิได้รับความคุ้มครองครอบคลุมประเทศสมาชิกของระบบดังกล่าว โดยไม่จำเป็นต้องยื่นคำขอแยกในทุกประเทศ

อย่างไรก็ตาม ระบบนี้แตกต่างจากการขอรับความคุ้มครองตามกฎหมายระดับประเทศ และค่าใช้จ่ายหรือขั้นตอนต้องพิจารณาตามระบบที่เลือกใช้ กรณีนี้จึงแสดงให้เห็นว่า การคุ้มครองพันธุ์พืชสามารถออกแบบให้สอดคล้องกับรูปแบบการค้าและความร่วมมือระหว่างประเทศได้หลายแนวทาง

UPOV 1991 ยกระดับการปรับปรุงพันธุ์พืชได้จริงหรือไม่?

มีโอกาสที่อาจเกิดขึ้น หากระบบคุ้มครองพันธุ์พืชเข้มแข็งขึ้น ทั้งนี้พบว่า ประเทศเวียดนามที่เป็นสมาชิก UPOV  มีข้อดีเกิดขึ้นเช่น

1. กระตุ้นการพัฒนาพันธุ์พืชใหม่  จำนวนพันธุ์พืชที่ยื่นขอรับความคุ้มครองอาจเพิ่มขึ้น สะท้อนกิจกรรมการปรับปรุงพันธุ์ที่ขยายตัว 

2. เพิ่มความหลากหลายของพืชที่ได้รับการพัฒนาไม่ใช่เพียงข้าวหรือพืชเศรษฐกิจหลัก แต่ยังอาจขยายไปถึงไม้ดอกไม้ประดับและพืชสมุนไพร ซึ่งมีเป้าหมายการปรับปรุงพันธุ์แตกต่างกัน เช่น การเพิ่มสารสำคัญในพืชสมุนไพร

3. เพิ่มโอกาสทางธุรกิจและอุตสาหกรรมเมล็ดพันธุ์  เมื่อมีพันธุ์พืชหลากหลายขึ้น ทำให้เกิดกิจกรรมต่อเนื่องตั้งแต่การผลิตวัสดุขยายพันธุ์ การผลิตเมล็ดพันธุ์ ไปจนถึงการรับจ้างผลิตเมล็ดพันธุ์ ซึ่งอาจเป็นช่องทางสร้างรายได้ให้เกษตรกร

4. เพิ่มโอกาสในการแข่งขันและการค้าระหว่างประเทศ ระบบคุ้มครองสิทธิอาจเป็นเครื่องมือช่วยให้นักปรับปรุงพันธุ์บริหารจัดการผลงานของตน และสร้างโอกาสทางธุรกิจในตลาดต่างประเทศได้มากขึ้น  อย่างไรก็ตาม โอกาสเหล่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ และผลลัพธ์ของแต่ละประเทศอาจแตกต่างกัน จึงต้องพิจารณาจากข้อมูลและบริบทของประเทศนั้น ๆ

ประเด็นท้าทายเมื่อเข้าร่วม UPOV

การนำระบบคุ้มครองพันธุ์พืชมาใช้ยังมีความท้าทาย ทั้งข้อกังวลของสังคมและความจำเป็นที่เกษตรกรต้องเรียนรู้กฎเกณฑ์ใหม่ ๆ หนึ่งในประเด็นสำคัญคือ  ต้องทำความเข้าใจเครื่องหมาย PVP (Plant Variety Protection) ซึ่งเกี่ยวข้องกับการคุ้มครองพันธุ์พืช เกษตรกรควรตรวจสอบว่าพันธุ์พืชที่ซื้อมาได้รับความคุ้มครองหรือไม่ และมีเงื่อนไขการใช้ ขยายพันธุ์ หรือจำหน่ายอย่างไรเพราะการซื้อเมล็ดพันธุ์หรือวัสดุขยายพันธุ์ ไม่ได้หมายความว่าจะสามารถนำไปขยายพันธุ์หรือจำหน่ายต่อได้โดยไม่มีข้อจำกัดเสมอไป ทั้งนี้ ต้องพิจารณากฎหมาย เงื่อนไขสิทธิ และข้อยกเว้นที่เกี่ยวข้องด้วย

ในบางประเทศอาจมีข้อกำหนดเปิดโอกาสให้เกษตรกรเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้ปลูกต่อได้สำหรับพืชบางชนิด ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด จึงจำเป็นต้องทำความเข้าใจเป็นรายกรณี ไม่ควรเหมารวมว่าพืชทุกชนิดมีกติกาเหมือนกัน  ภาครัฐต้องไม่ปล่อยให้เกษตรกรเรียนรู้กันเอง ต้องเตรียมความพร้อมให้เกษตรกร การสร้างความรู้ความเข้าใจไม่ควรเป็นหน้าที่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเพียงลำพัง แต่ต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรมวิชาการเกษตร และเครือข่ายที่ทำงานใกล้ชิดกับเกษตรกร เป้าหมายคือทำให้เกษตรกรรู้เท่าทันสิทธิและหน้าที่ของตน สามารถเลือกใช้พันธุ์พืชได้อย่างเหมาะสม และเข้าใจข้อจำกัดก่อนนำเมล็ดพันธุ์ไปใช้ประโยชน์ต่อ